中国国际城市化发展战略研究委员会乡村建设专委会主任

　　中国社科院农村发展研究所研究员

　　2015年，全国人大常委会通过决议，授权国家有关部门在一些县区组织农村土地制度改革试验，允许试验地终止实行现行法律关于土地制度的某些条款，探索有利于社会经济发展的新制度，为修订相关法律确立依据。在近两年的时间里，改革试点地的相关工作在封闭工作模式下紧锣密鼓地展开，取得了有益成绩。

　　土地修法实属必要

　　据新华社消息，近日，国土资源部总结试点地改革的经验，提出了修订现行土地管理法的意见，拟交全国人大讨论通过。这项修法行动按部就班展开，阶段性成果即将面世，不仅对深化土地制度改革十分重要，也对今后在更大范围展开依法改革行动有重要意义。

　　法律是个人、组织及国家的基本行为规范。在社会经济发展领域，法律要体现社会正义，要为提高经济效率、促进社会平等、维护社会稳定提供保障。现行涉及土地制度的有些法律条款，早已不能满足这些要求，修改法律实属必要。

　　但因为土地制度变更涉及多方面重大利益关系的调整，依法改革对于改革的有序推进十分重要。这个过程不能时间太久，否则会因非试点地区的观望而影响全局工作，妨碍改革的整体推进。

　　所有权城乡分野不清

　　近年的经济发展实践表明，“城市土地归国家所有”的法律规定，并不能保障城市化进程健康展开。

　　在我国城市化速度较快的地区，大量城郊村庄很快转变为城市的一部分，“城中村”成为一些大城市的重要现象。“城中村”的土地有的仍然归集体所有，有的虽然被地方政府的一纸法令收归国有，但从实际经济关系看，仍然在事实上归农民集体所有。

　　在这个大背景下，如果说城乡关系在土地利用方面有某种不协调，其原因也不在于土地所有权的城乡分野引起麻烦，而在于土地利用规划的体制弊端未能克服。

　　如果能理顺涉及土地利用的规划管理体制，处理好农民集体与国家之间在土地用途属性变更中的利益关系，不论土地所有权归国家还是归农民集体，均不妨碍城市化进程的顺利推进。这是改革开放以来土地利用的基本经验。

　　相关条例需尽快完成

　　在城市建成区范围以外的地区，一部分村庄的经营性建设用地，多年来也由农民集体自主决定推向了市场，土地利用效益没有因为农民集体保留土地所有权而降低。
相反，因为这种模式给处理土地利益分配提供了基础，有利于扩大农民的土地财产权，也有利于缩小城乡收入分配差距，被广大农民所欢迎。这也是改革开放以来合理利用土地的重要经验。

　　这些改革经验表明，农村经营性建设按照同地、同权的原则，与国有建设用地一样入市交易使用权，不再因为土地涉及城市发展而必须由国家征用后进入市场转让，打破城市建设用地只能归国家所有的法律禁忌，十分必要。

　　此次法律修订，不仅需要改写法律条款的核心原则，还有许多操作性的问题也要有所顾及。我们希望，土地管理法修订以后，落实法律有关条例的修订也能尽快完成，使土地制度能在更大程度上适应我国市场经济纵深发展的需要。