2015年12月20—21日，中央城市工作会议在北京召开。这是继1978年第三次全国城市工作会议之后，中央再次启动的国家层面的城市工作会议，也是首次以“中央”名义召开的城市工作会议。

　　本次会议从全局高度系统提出我国未来的城市工作思想，并对今后的城市工作作出了全方位的顶层设计，引发各方关注：中央城市工作会议与中央经济工作会议两会“套开”，释放出怎样的政策信号？会议召开时间点的选择有何深意？此次会议在历史纵轴中处于怎样的位置？会议又将如何影响中国未来的城市化进程？

　　中国国际城市化发展战略研究委员会（简称城市化委员会）常务副主任李秉仁认为，这次中央城市工作会议将对我们认识城市发展规律，依法加强城市管理，提升城市可持续发展能力产生重要影响！

历次“全国城市工作会议”

　　“全国城市工作会议”共开过3次。这3次会议是在何背景下召开的？谈及了哪些内容？又为城市发展带来了怎样的影响？

　　第一、二次全国城市工作会议

　　始于1953年的大规模工业化建设使大批农民流入城市，1957—1960年间，城镇人口从9950万增长至13070万，城市化率由15.39%增长至19.75% ，出现了“过度城市化”现象。为减轻城市供给负担，国家于1960—1963年实施了压缩城镇人口的调整方针。1962年9月的第一次全国城市工作会议和1963年10月的第二次全国城市工作会议便在此背景下召开。
 
　　1962年10月，第一次全国城市工作会议结束后，中共中央、国务院下发《关于当前城市工作若干问题的指示》，指出自1962年1月起，中央按照“城乡人口必须保持合理比例的原则，减少了过多的职工和城镇人口”，“去年到现在，从城市回到农村的劳动力共达1260多万人”；针对“当前有关城市工作的若干问题”，应实施“调整市镇建制，缩小城市郊区，完成减少城镇人口计划”等措施，“今后凡是人口在10万以下的城镇，即使是重要的林区和矿区，没有必要设立市的建制的，都应当撤销”。

　　1963年10月22日下发的《第二次城市工作会议纪要》再次提出，要“继续严格控制城市人口。在今后相当长的时间内，城市一般不要从农村招工。来自农村的职工及其家属，凡是能够回乡的，应当继续动员他们回乡。居住在农村的职工家属，应当说服他们不要迁入城市，同时，在户口管理上，严格加以限制。”

　　通过控制城市人口、调整市镇建制等举措，1961—1963年，全国城镇人口减少了2600万，城市数量从208座降至174座 ，城市化率也由19.29%回落至16.84%。此后15年，我国城市化率始终在17%—19%之间徘徊，直至1981年才突破20%关口——两次城市工作会议倡导的“反城市化” 战略使中国城市化发展进入停滞阶段。

　　第三次全国城市工作会议

　　1978年是中国具有划时代意义的转折年：第五届全国人大第一次会议重申“在20世纪内实现四个现代化”的奋斗目标；邓小平提出打破“大锅饭”的“按劳分配”原则；安徽凤阳小岗村“大包干”拉开农村改革序幕；十一届三中全会“把全党工作的重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”……中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。

　　与此同时，全国政治工作会议、全国教育工作会议、全国科学大会等涉及社会发展各领域的会议广泛召开，各行业人士针对所属行业、所关注领域未来的发展方向掀起了一场大讨论。1978年3月召开的第三次全国城市工作会议便是其中的重要组成部分。会议讨论的主题是“城市建设资金从哪里来”，即“为什么要花钱建设城市”，中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠回忆称。

　　《关于加强城市建设工作的通知》是第三次全国城市工作会议后发布的首份全面、系统定调城市发展的指导意见。《通知》首次明确了应“提高对城市和城市建设重要性的认识”，指出“城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用。城市建设是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作。”——中央对城市工作的重视度与1962年“今后国民经济的调整”必须使“城市面向乡村”，和1963年城市是“面向农村的、城乡结合的社会主义城市”，要使城市工作更好地为工农业生产、城乡人民生活服务的态度已不可等量齐观。

　　不同于1962年“大力组织和发展生产，并且随着生产的发展，相应地稳定和逐步改善职工生活，是目前城市工作的主要任务”，以及1963年“工业生产始终是城市工作的中心”等对城市工作中生产环节的聚焦，这份发布于1987年的《通知》极大地扩展了对城市工作的关注面，提出“做到经济建设、城市建设、环境建设三者统一规划、协调发展，取得经济效益、社会效益和环境效益的统一”等全面、系统的方针，并将城市规划、城市基础设施建设、城市管理，以及“建立合理的城镇体系”、“改革城市建设体制”等都纳入城市工作的范畴。

　　统计数据显示，第三次全国城市工作会议召开后，我国城市发展水平不断攀升：1978—2014年，城市化率由17.92%提升至54.77%，城镇人口由17245万增长至74916万，城市数量由193座扩张至657座——中国城市化发展进入前所未有的快速增长期。

中央城市工作会议为何此时召开？

　　1978年改革开放至今，时间已过去37年有余。37年间，我国社会经济高速发展，城市化率连年递增，城市面貌日新月异。与此同时，环境恶化、交通拥堵、住房紧张等“城市病”日渐凸显，社会矛盾日益凸出，城市化发展水平、速度区域差异巨大。在此背景下，第四次国家层面的城市工作会议——中央城市工作会议在京召开。

　　城市发展进入新阶段

　　1974年，联合国《城乡人口预测方法》基于对世界各国城市化进程的研究，指出城市化水平随时间变化的曲线规律：城市化增长曲线呈现为由0（城市化水平为0，即没人在城市）到1（城市化水平为100%，即所有人都在城市）向右上倾斜的“S”形（见下图）。1979年，美国经济地理学者诺瑟姆在《经济地理》一书中，以此为依据将城市化进程划分为三个阶段：城市化水平发展至25%—30%之间时，迎来第一个拐点；发展至60%—70%之间时，迎来第二个拐点。在第一个拐点来临之前，城市化速度相对缓慢，城市化处于初期起步阶段；处于两个拐点之间的第二个发展阶段，是城市化中期的加（快）速发展阶段；第二个拐点出现以后，城市人口增长速度下降，城市化进入后期稳定阶段。

　　据城市化委员会发布的《中国城市化率调查报告（2006—2012）》，2004年，我国户籍人口城市化率达到30.81%，正式步入城市化中期加（快）速发展阶段。据国家统计局数据，2011年，我国城镇人口达到69079万，首次超过农村人口（65656万）——城市化率超过50%，意味着我国已进入从农业社会向城市社会转型的关键时期。

　　2015年12月23日，香港《大公报》发表题为《北京观察：中央城市工作会议搭建顶层设计》的评论文章，指出“经过37年的发展，中国的城镇化进程已经出现翻天覆地的重大变化。城镇化率由彼时的不足20%，增至现今的55%，进入快车道。中国已经改变了长期的农村社会结构，迈向城市社会，这对城市管理、经济发展、社会治理、文化形态等等都提出了新的要求。”

　　“30多年前是改革开放的开始，也是中国城市建设的一个新开端；30多年后的今天，中国城市已经发生翻天覆地的变化，中国城市发展已经到了一个新的‘拐点’。因此，城市规划、发展的方方面面都非常有必要继续改革。”谈及中央城市工作会议在此时召开的原因，城市化委员会开发（园）区专委会专家顾问、中国城市经济学会副会长牛凤瑞表示。

　　全面小康5年冲刺期

　　据《北京观察》分析，中央城市工作会议选择在2015年末召开，还有“另一个值得关注的节点意义”：2016年中国将开启“十三五”，进入小康社会的最后5年冲刺期。

　　全面建设小康社会是社会经济发展目标，其与城市工作之间存在怎样的联系？早在1965年，就有国外学者对“城市化与经济发展之间的关系”作出探讨：美国经济学家兰帕德在《经济发达地区城市发展历史》一文中指出，城市发展与地区经济增长之间存在线性关系，地区经济增长与城市化发展程度保持一致性；美国地理学家布莱恩·贝利分析95个国家的相关数据后也认为，城市化水平与经济增长水平表现出正相关关系；更有经济史学家保罗·贝洛克发布研究结论称，城市化进程的差异60%—70%可以由经济发展差异来解释，30%—40%则要归因于其它因素，例如工业化水平、经济类型等。

　　据知情人士透露，此次中央城市工作会议“最初基于重点关注城市规划、建设和管理，但几经酝酿最终上升为对城市发展的一次全方位部署，其内容与城市居民的衣食住行、生老病死、安居乐业等都息息相关”——这一信息从另一个角度验证了城市工作与经济发展之间不可割裂的关联。“中国今天很多的经济问题，需要通过城市化发展来解决。比如中央经济工作会议提出要去库存，这是住房问题，也是城市化问题。”上海交通大学经济学院特聘教授陆鸣对城市化与经济发展之间的关系作出如上表述，而这也是中央城市工作会议与中央经济工作会议两会“套开”的深意所在。

　　会议指出，“城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个‘火车头’。”谈及城市建设对于实现全面小康的意义，上海交通大学城市科学研究院院长、国家“十三五”发展规划专委会委员刘士林也表示，“城市是全面建成小康社会的主体，在进入全面建成小康社会决胜阶段前夕，召开一个具有全国总动员性质的会议，使不同规模的城市群、城市进一步明确主要战略目标和任务，不仅十分重要也十分及时。”

　　“城市病”亟待解决

　　过去37年间，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程，城市发展取得了举世瞩目的成就。与此相伴的是，今天的中国也面临着城市化进程中的种种“城市病”：人口大量涌入，致使城市公共服务资源压力持续增大；大城市住房紧张，交通拥堵；排水系统不完善使城市“逢雨看海”；水体、土壤、空气等环境污染严重；“垃圾围城”成为城市工作中最棘手的难题之一……

　　人们对美好城市生活的期待——孩子在清新的空气中健康成长、水质更好、环境更绿等，“其实都与日益凸显的城市病有关”，中国城市规划设计研究院副院长李迅指出。而此次会议的核心正是“为城市把脉，开出药方，引导城市更健康成长”。李迅以环境、交通为例说，“雾霾是城市发展给环境造成的负担超越了其所能承受的规模和强度，超越了城市自净能力的体现”，对此，会议提出“限定容量”，“将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据”的解决之道；针对波及大、中、小城市的“交通拥堵病”，会议提出通过建立“精明城市”、“紧凑城市”，增强城市规划的科学性，引导城市集约发展等理念。

　　“城市建设涉及各个方面，单独一个住建部恐不能协调所有问题，如果中央城市工作会议能够从更高层面来为城市建设搭建顶层设计，将有助于解决当前城市发展面临的问题。”牛凤瑞表示。此次会议提出，今后要通过提升城市规划、建设和管理三大水平，有效化解各种“城市病”；要“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决‘城市病’等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力”等，便是从国家层面、综合各部门力量，为解决“城市病”而作出的顶层设计。

　　有媒体称，此次城市工作会议的突出特点是“注重协调发展、持续发展、长远发展，对‘城市病’、乱规划、‘摊大饼’式扩张等进行了清晰‘把脉’，为城市工作廓清了思路”。这一总结也契合了石楠在谈及“中央城市工作会议为何在此时召开”时所作的表述：“消除城市病，靠现在的管理条条框框难以解决”，必须有“一把进入城市社会、能解决城市矛盾的钥匙，因此有必要重启最高规格的城市工作会议”。

中央城市工作会议传达出怎样的精神？

　　如今，城市已经成为我国社会经济发展的主要载体，伴随经济快速增长而生的种种问题与改革“后遗症”也在城市工作中逐渐显现。针对当前城市发展中存在的突出问题，会议作出了诸多针对性设计。

　　首次提出“尊重城市发展规律”

　　37年前，城市工作的重心在“发展”，“当时即便是大城市也主要面临如何发展的问题，各方面基础设施还很落后”。因此，从60年代的“大力发展工业生产”，直至1978年的“另外开辟城市工商利润的5%作为城市建设基金”，将城市维护的三项费用扩大为四项，这一时期，国家在城市工作部署中始终强调“人力”的作用，提倡“全力建设、大力发展”。

　　1987年，“我国一些城市的人口密度和建筑密度过大，已经造成水源、能源不足，交通、住房紧张，环境污染等许多突出问题”，于是在当年5月发布的《关于加强城市建设工作的通知》中，这一态度开始扭转。《通知》首次提出“在制订经济、社会发展计划时，既要有生产和流通观点，又要有城市和环境观点”，“有计划地逐步推进城市发展”，“取得经济效益、社会效益和环境效益的统一”。

　　“城市需要积淀、生长和逐步繁育，绝非人为设定目标就能‘速成’。”同济大学建筑与城市规划学院教授张尚武说。当“全力建设、大力发展”导致种种城市问题，环境恶化、健康危机与城市化率提升相伴而来，发展“速度”与“可持续”之间矛盾显现时，国家终于认识到“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律”，并在此次中央城市工作会议中提出“必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作”，“人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应”——在半个多世纪的工业化、城市化进程中，将“尊重城市发展规律”列入城市工作指导思想，此为首次。

　　强调“提高城市工作全局性”

　　对于“提高城市工作全局性”的强调，也是此次会议的亮点所在。会议指出，要“统筹空间、规模、产业三大结构”，“以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局”，“要优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展”。

　　“城市群是几个发展趋势之一。城市发展可以提高经济效益，但城市过大则会事倍功半，解决办法是建设城市群。京津冀一体化就是一种尝试，把城市连接起来，形成不同的经济生产环节，提高效率。这已经被证明是提高经济学效益和劳动生产力的有益办法，所以要进一步强调。”国务院发展研究中心研究员丁一凡指出。

　　那么，应如何“以城市群为主体形态”，“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性”？城市化委员会开发（园）区专委会专家顾问、国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，这主要涉及两方面的问题，“一是培育发展城市群，二是区域性中心城市建设”。肖金成指出，目前东部地区已经形成了一些规模较大、发展较为成熟的城市群，“对于这些城市群，主要应在产业、生态等方面进行优化提升”；而中西部地区“区域面积大，城市数量少、规模较小，人口少”，所以对这一地区的城市群“要强调集中发展，以带动区域的发展”，此外，西部地区“也需要国家一定的资金和政策支持”。至于“区域性中心城市的发展建设，则应注重拓展城市空间、完善基础设施建设、加强产业配套能力，以增强对周边地区人口的吸纳能力”，肖金成表示。

　　重视“城市工作的系统性”

　　会议指出，“城市工作是一个系统工程”，因此“要树立系统思维，从构成城市的诸多要素、结构、功能等方面入手”，“系统推进各方面工作”，具体而言，则要“统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性”。在三大环节中，会议对城市规划环节表现出格外的重视，提出要“综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划”，要“在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性”，要“加强城市设计，提倡城市修补”。

　　“目前，中国在城市规划中出现很多乱象，一些地方因为大拆大建破坏了当地文脉，还有一些地方存在上一届领导要往东发展、下一届领导要往西发展的问题，”陆鸣指出，“要想解决城市风貌被破坏和领导意志超越规划的问题，首先要让城市规划更加科学化，在出台规划的过程中要多听取各学科专家的意见；其次，在执行规划的过程中还要严格执行既定规划，不能让领导意志超越城市规划。”

　　会议也强调，“规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象。”早在2008年，城市化委员会就呼吁：城市化进程中“换一届政府换一张规划”要不得！城市化委员会秘书长蔡义鸿对照“中国各城市以往的规划文件与实际发展状况”后表示，突破“土地利用总体规划”的用地指标现象十分普遍，“换一届政府换一张规划”早已不足为奇，因此“出现了规划赶不上变化的尴尬”。他认为，“应尽快确立城市规划的公共地位，确立为公众规划、为城市的和谐发展规划、为社会的长远利益规划的独立精神！”

　　在城市规划、建设与管理三大环节中，规划是建设的依据、管理的前提。只有在合理、科学的城市规划基础上，城市建设、城市管理等城市工作的各个环节才可能有序衔接、形成系统。

　　再提建设宜居、可持续的城市

　　自2005年1月12日《北京城市总体规划（2004—2020）》首次提出“宜居城市”的概念，城市宜居性就成为城市工作成效的重要考量标准之一。2006年4月，建设部发出建科（2006）98号文件，决定将《宜居城市科学评价指标体系研究》列为2006年度软科学科技计划项目。

　　2007年5月30日，中国《宜居城市科学评价标准》通过建设部科技司评审验收，正式对外发布。根据《标准》，城市是否“宜居”应考察社会文明、经济富裕、环境优美、资源承载、生活便宜、公共安全6项指标；而在6项指标中，“环境优美是城市是否宜居的决定性因素之一”。此次中央城市工作会议指出，要“尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境”，“着力提高城市发展持续性、宜居性”——建设宜居、可持续的城市再次被提及。

　　城市发展要实现宜居、可持续，生态环境的保持与优化虽为重要内容，却非唯一内容，其涉及包括经济发展、文化传承、城市布局等社会生活领域的方方面面。而无论在谈及城市“宜居性”还是“可持续”时，会议都无一例外强调文化的价值，如：规划时要“留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因’”，划定“历史文化保护线”；通过“保护好前人留下的文化遗产”，“结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神”来“提高城市发展持续性”等。

　　若说环境保护是实现城市宜居、可持续的基础，经济发展、合理规划等是实现城市宜居、可持续的手段，那么城市文化的传承与打造则是“城市宜居在高层次上的表现”。正如中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰所说：“只有拥有文化的城市，才是活生生令人热爱的宜居之城。”

　　“以人为本”理念贯穿始终

　　本次中央城市工作会议屡屡提及“人民”、“群众”、“市民”及“以人为本”，更有“让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果”，“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”等作为城市工作的目标任务出现。可以说，“以人为本”理念贯穿未来城市工作思路始终。

　　比如，会议明确，“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革”；“以实施居住证制度为抓手推动城镇常住人口基本公共服务均等化”等。有评论称，这一系列改革意味着城市将“敞开胸怀”，打破“农民与市民”、“本地人与外地人”的无形壁垒。值得一提的是，城市化委员会自2008年起每年发布的《中国城市化率调查报告》，通过比较常住人口城市化率与户籍人口城市化率之间的差值，对中国城市化进程中的“半城市化”[6] 现象进行了深度的分析，其研究成果正可为改革政策提供专业支持。

　　此外，会议尤为重视城市工作中“市民”的作用，多次强调应提升市民对城市规划、建设和管理的参与程度，如：编制城市规划时“应该邀请市民共同参与”；要“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”；要“尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享”等。

　　城市为何而建？石楠说，过去我们曾认为“高楼大厦就是城市现代化，在苦心打造城市时，只学到了国外城市发展的表象，而人的需求才是城市建设的归结点”。此次中央城市工作会议也给出未来城市的发展方向：城市工作应“坚持以人民为中心”，“坚持人民城市为人民”；城市应建设为“人与人、人与自然和谐共处的美丽家园”。

中央城市工作会议精神如何落地？

　　此次中央城市工作会议对城市规划、住房政策、人口规模、基础设施建设、公共事务管理等城市化进程中的重大问题作出明确，谋划了城市发展的“成长坐标”。未来，会议精神将如何落地？各领域人士分别从自身视角出发作出阐释：住建部部长陈政高结合中共中央、国务院于2015年12月24日发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，今后将“深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作”，“加快形成与城市发展相匹配的城市管理能力”。陈政高说，“我国城市发展已开始转向规模扩张和质量提升并重阶段，城市管理工作也将迎来许多新任务，既要加强对城市空间资源、公共秩序、运行环境的管理，还要为城市居民宜居宜业提供服务保障”。

　　住建部副部长倪虹表示，未来将“通过改革释放规划对于城市发展的促进作用”。倪虹称，“全面推进规划改革的有利条件已经具备。下一步，既要改革规划本身不适应城市发展要求的理念和方法，也要改革规划管理的体制机制，着力提高规划的科学性和权威性”，同时要“更多地运用市场经济的视角和方法，确保规划实施策略能落地，使规划真有用、真管用。”

　　城市化委员会国际交流专委会专家顾问、中国国际经济交流中心副研究员马庆斌认为，此次中央城市工作会议将推动未来中国经济与社会转型。他指出，“城市总量的发展、水平的提升与中国整个宏观经济的发展是呈正相关系的”，目前“中国正在从简单地追求GDP总量转型升级为经济的提质增效过程，城市在整个中国经济社会发展和转型中具有重要作用”。

　　城市化委员会副主任、北京修实公益基金会理事长李凤玲则看到会议对农村发展的推动作用，他说：“中央城市工作会议将成为改变我国城乡二元结构很重要的节点，会使我国经济焕发新的生机”，因此“在关注城市化的同时，我们也要关注农村”。