曹四发：推进乡镇统筹模式，使农民共享改革成果

　　北京市农村经济研究中心副主任

　　在通常的土地利用规划中，并没有专门的集体建设用地指标，它是一种事实认可：既然此处已建起房屋，那么这里就是建设用地；既然这里建起的企业已获批，那么该企业就有建设用地基地……所以，中国到底有多少集体建设用地，至今没有一个准确的统计数字。北京郊区在经济发展的进程中，经历了乡镇企业转变为工业大院的过程，如今工业大院基本已成为外来人员的租赁集中地。据统计，北京二环以内人员并不集中，人员集中的区域在城乡结合部，尤其在工业大院中。这一区域高密度地容纳了大量的小建材、小五金、小市场、小作坊等低端业态。我们对其的总结是：第一，人员密集；第二，公共安全隐患大，因为水电自引，所以容易起火；第三，由于私搭乱建、乱堆乱放严重，生存环境、交通状况、空气质量等都相对恶劣。

　　北京市政府对这些大院分两批进行环境建设，称其为“第一道绿隔”和“第二道绿隔”。其中，处于“第二道绿隔”的89个乡镇始终无法达到规划要求的绿化面积，我们研究和试点的大兴区西红门镇便在此列。该镇有24个村，24个村就有24个村级工业大院。24个大院加上里面搭建的厂房，共有约1000万平方米的面积。如何将这24个工业大院集中起来？我们的做法是把1000万平方米内的建筑全部拆除，统一在某处建一个园区，占地只需约200—300万平方米。这样做的效果是：第一，还绿了700—800万平方米，把“第二道绿隔”规划的绿地面积落实了；第二，统一建设水、电、路等基础设施，布局实现了规范和优化；第三，产业结构升级了，以前是各村自营，现在被纳入了镇的范围；第四，农民收入增加了，24个村成立了一个经营联合社，村民都是股东，每年分红。我们把这种模式称为乡镇统筹，即集体建设用地的乡镇统筹集约利用。

　　这一模式与传统的征地开发模式不同，征地开发模式农民难在城市发展中持续获利，我们则希望开辟另一种模式：使土地权属与农民收入紧密相连，同时能够契合政府的规划、减轻人口和资源环境的压力，对城市的管理和运行产生正面作用。这种模式现在很受认同，2014年北京市5个区选了6个镇作为试点，发展趋势良好，但在实践过程中面临着3个棘手的难题，迫切需要各位专家为我们出谋划策：

　　第一，规划和土地管制的政策障碍。原来的1000万平方米是“事实婚姻”，乡镇政府不必承担责任，现在的300万平方米则需乡镇政府担责，因此园区迟迟拿不到正式的建设规划许可证和建设许可证；

　　第二，投融资的体制和模式问题。我们在5区6镇中做了初步的规划和测算，若按此模式改造，每个镇平均需要投资100亿元，但是20年内这笔投资是得不到回报的，这就需要政府从公共财政中拨出一部分资金（如10亿）作为引导性垫资，而现在缺乏这样的投融资体制安排。

　　此次《深化农村改革综合性实施方案》提出的改革举措中，我认为最值得肯定和推崇的就是对农村金融给予了充分、高度的重视。一直以来，农村金融缺失严重，商业金融的模式根本无法解决农村的问题，农村金融必须由商业金融、合作金融与政策金融融合而成。如果我们能以乡镇统筹的模式把农村集体土地盘活，将庞大的集体资产释放出来，使集体经济与国有经济形成双轮驱动，前景将是不可估量的。只是这一“释放”若要实现，不仅需要将集体资源集中起来，更需要观念、体制的转变和一次重大的思想解放；

　　第三，经营的问题。24个工业大院统筹集约利用后，如何定位、布局产业？以何种模式经营？如何保证能够盈利？我们至少要建立组合与团队、建立比较清晰的委托代理机制，事情才能有初步的基础。