张英洪：新一轮改革要解决双重任务

　　北京市农村经济研究中心研究员、法学博士

　　《深化农村改革综合性实施方案》是个不错的方案，涉及五个主要方面的改革，也吸收了很多实践经验和学者的研究成果。我认为，“三农”问题不是一个简单的经济问题，而是涉及到国家治理的深层次问题。20世纪80年代的改革，成效很明显。比如，包产到户就一举解决了农民吃饭问题。从2013年中央提出全面深化改革至今，我感到改革的实际成效并不明显，这有着深层次的原因——“三农”问题是个综合性问题，体现了现代国家建构和转型问题。

　　今天是国家宪法日。我们要把解决“三农”问题放在宪法的框架下、从建设法治中国的视角来观察和思考。在解决农民问题上，我们现在面临两个制度遗产和一个制度缺失。所谓两个制度遗产，即城乡二元体制、集体所有制。城乡二元体制的实质是城乡制度的不平等、不开放，农民失去了与市民平等的公民权利，失去了向城市寻求就业和居住生活的选择权利。从农村到城市不自由，从城市到农村也不自由。传统集体所有制的实质是在迷信公有制的前提下，强制性地废除了农民的私有财产权利。所谓一个制度缺失，就是以维护公民权利为核心的国家制度建设严重缺失。这涉及到现代国家的建构。比如，在土地问题上，我们至今没有土地法，只有土地管理法。

　　过去我们通常认为实行土地私有制的美国等西方国家的土地百分之百地实行私有，这其实是不正确的。美国土地面积中，私有土地占58%，联邦政府所有土地占32%，州政府所有土地占10%。还有许多国家和地区的公有土地也是实行政府分级所有。我国土地全部实行公有制，且公有制土地所有权没有实行政府分级所有，这说明我们国家制度建设还很滞后。台湾有很多经验值得我们借鉴，比如在土地立法上，有土地法，还有一系列有关土地问题的立法，土地方面的法律很健全；再比如在土地所有制上也实行各级政府分级所有。在农民组织上，台湾也有农会法、合作社法等。

　　现在，新一轮改革面临着双重任务：一是要改革计划经济体制留下来的一系列老问题；二是要对市场化改革以来产生的新问题进行改革。新老问题交织在一起，构成了新一轮改革的重要特点和难点。新一轮改革要解决面临的双重改革任务，核心是要围绕维护和发展公民权利这条主线进行改革创新和制度建设，既改革计划经济体制下的老问题，又解决市场化改革以来的新问题。首先要驯服权力，将权力关进制度的笼子里；其次要驾驭资本，将资本纳入法治的轨道中；最后，要加强基本公共权利建设，实现权利保护的精细化。

　　总之，新一轮改革的目标就是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。要在民主法治的轨道上，加强制度建设，建设法治国家。要允许农民依法组织起来，人多并不必然力量大，只有组织起来，人多才能力量大。亿万农民只有组织起来，才能产生强大的力量，才能维护和发展自身的权利。以农民为主体并保障农民自主参与的改革，才能维护农民的利益，才能使农民在全面深化改革的过程中增加获得感。