近期，中共中央总书记、国家主席习近平就农村土地问题做出重要指示。习近平总书记强调，耕地是我国最为宝贵的资源，是“关系十几亿人吃饭的大事”，要实行最严格的耕地保护制度，在农村土地制度改革试点把好关，“因地制宜、循序渐进，不搞大跃进”。5月26日，中央农村工作领导小组办公室、国土资源部、农业部3部委召开视频会议，就贯彻落实总书记指示、做好耕地保护工作讨论意见。

　　无论耕地保护、宅基地制度改革，还是集体经营性建设用地入市，每一种形式的农村土地利用都已成为城镇化发展中备受关注的焦点。当前快速的工业化、城镇化进程，使农村土地问题日益突出：非农建设占用大量耕地；工业扩张、农业污染导致土地质量急剧退化；人口转移致使农村土地利用率低下……种种现状令我们痛心疾首、为我们敲响警钟，同时也使我们更加深刻地思考：怎样才能有效保护耕地、合理利用农村土地资源？农村土地改革路在何方？

　　一、农村土地现状

　　耕地数量减少、质量下降

　　国土资源部规划司司长董祚继曾指出，“中国的国情是可耕地不多，城市所在区域多数又是平原地区，所以城市扩张占用的土地一半以上是耕地。”耕地数量减少与城镇化推进同步发生，数据显示，2009年全国耕地面积为13538.46万公顷，2012年变为13515.85万公顷；到2013年，全国净减少耕地面积8.02万公顷（120.3万亩）。

　　非农建设占用已成为耕地面积减少的主因。在2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。在快速扩张的北上广深等大城市，耕地面积减少问题格外突出：2013年12月30日公布的北京市第二次全国土地调查数据显示，1996—2009年的14年间，北京市耕地以年均8980.9公顷的速度在减少，到2009年12月31日，距离北京市2020年末耕地保有量21.47万公顷的红线仅余约1.25万公顷。

　　耕地质量下滑与数量减少同样令人担忧。国土资源部于2015年4月22日发布的《2014中国国土资源公报》公布了第二次全国土地调查的耕地质量等别成果，结果显示，我国耕地优等地面积为385.24万公顷，占评定总面积的2.9%；高等地面积为3586.22万公顷，占评定总面积的26.5%；中等地面积为7149.32万公顷，占评定总面积的52.9%；低等地面积为2386.47万公顷，占评定总面积的17.7%——耕地平均质量总体偏低。

　　事实上，我国耕地“质量偏低”的结果并非首次发布。国土资源部于2009年12月24日发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，全国低于平均等别的耕地占调查与评定总面积的57%以上；全国生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。2012年8月，国土资源部又发公告称，我国优等、高等级耕地不足耕地总量的1/3，且部分地区耕地质量有下滑趋势。

　　习近平总书记在指示中提到，要“依法依规做好耕地占补平衡”，“加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题”。按照《土地管理法》规定的占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要依据“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。而在实际操作过程中，却时常出现“占多补少、占优补劣、占水田补旱地”等情况，“往往补的是山区或偏僻地方的贫壤，而占用的都是非常好的地”，“有些地方补充耕地与被占耕地的粮食生产能力每亩相差200公斤以上”。

　　西南大学资源环境学院院长谢德体长期关注土壤问题，对耕地质量做过多年的跟踪研究。他估算，2004—2014年的10年间，我国因建设占用补充耕地6000多万亩，造成粮食生产能力的损失在240亿斤以上。谢德体说，连续多年存在的“占好地、补贫地”的占补平衡仅是数量上的平衡，远非质量和综合生产能力的平衡；现在想要增加耕地总量越来越困难，提高耕地质量已成为保障中国粮食安全的当务之急。2014年进京参加“两会”时，身为全国人大代表的他积极提议“立法保护耕地质量”，以便于“依法开展耕地质量管理与建设”。他说：“再不行动就为时已晚了。”

　　闲置、污染土地增多

　　近年来，我国城镇化和工业化的飞速发展，吸引了大量农村劳动力。国家统计局于2015年4月29日公布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年全国农民工总量达到27395万人，比上年增加501万人，其中外出农民工16821万人；农民工以青壮年为主，16—20岁占3.5%，21—30岁占30.2%，31—40岁占22.8%，41—50岁占26.4%，50岁以上的农民工占17.1%，农民工平均年龄为38.3岁。

　　青壮年劳动力离开农村、农村土地无人管理，必然导致土地闲置。由中国农业银行和西南财经大学联合发布的《中国农村金融发展报告2014》公布数据显示，与2011年相比，2013年土地闲置家庭占比与土地闲置面积占全国总面积的比重分别上升1.5%。据测算，今后20年，全国每年约有1200多万农村人口要转移到城镇地区。大规模的农业人口转移必将导致更多耕地闲置、自留地抛荒。

　　土地征用而不开发也是造成耕地闲置的原因之一。根据《闲置土地处置办法》，若闲置土地满1年，可以征收土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；闲置土地满2年，政府可以无偿收回土地使用权等。但实际情况是，这些政策在执行中被严重地打了折扣：闲置时间超过1年的土地比比皆是，超过5年的也为数不少。《2014中国国土资源公报》显示，2009—2013年全国已供应建设用地中闲置土地7.02万公顷。在2015年1月15日召开的全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明介绍，2014年国土资源部清理出闲置土地100万亩。

　　如果说耕地闲置只是对土地资源的浪费，那么耕地污染则不仅是对资源的浪费，更是对生态的破坏。在市郊、农村的工厂附近，因工业排放污染而导致无法开发、耕种的化工废地并不鲜见；土壤重金属污染事件更因频发而被人们熟知——据统计，截至2013年，我国约有2000万公顷的耕地受到了重金属污染，约占耕地总面积的1/6；2009年以来，我国重特大重金属污染事件已发生30多起。

　　习近平总书记强调，“我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。”2011年12月发布的《国家环境保护“十二五”规划》也提出，要“加强土壤环境保护”，“推进重点地区污染场地和土壤修复。以大中城市周边、重污染工矿企业、集中治污设施周边、重金属污染防治重点区域、饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等典型污染场地和受污染农田为重点，开展污染场地、土壤污染治理与修复试点示范。”

　　“相对空气污染和水源污染来说，土壤污染是看不见的，具有隐蔽性，容易被人忽视，但它的危害却是最大的，治理也是最难的。”苏州环境科学研究所所长杨积德如是说。从2012—2014年《中国国土资源公报》中可看到，3年间我国投入的土地整治资金分别为691.19亿元、442.64亿元、245.90亿元。如今，耕地污染仍呈现加剧趋势，“阻击”土壤污染的持久战也还在继续……

　　二、地区改革探索

　　习近平总书记指出，“耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是国家法律和政策允许的，但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作，严格依法依规进行。”李克强总理也在批示中强调，“要按照最严格的耕地保护制度要求，依法加强耕地占补平衡规范管理”，“把握好经济发展与耕地保护的关系，大力挖掘用地潜力，提高土地使用效率”。

　　农村耕地与包括宅基地在内的集体建设用地、国有建设用地同为城乡土地的重要组成部分，三者之间的壁垒并不是全然固定、不可打破的——国家通过征地手段将耕地变为国有建设用地，通过“耕地占补平衡”政策调整耕地与建设用地的属性，以期实现耕地保护与城镇化发展之间的平衡。为挖掘农村土地利用潜力、合理配置城乡土地资源，很多省、市（区）也在国家政策允许的范围内自发摸索、积极尝试，寻找与本地实情相匹配的土地改革之路。

　　城乡增减挂钩模式

　　重庆市“地票”交易模式是城乡增减挂钩模式的典型代表。数据显示，1997—2009年，重庆市农村常住人口减少了31%，同期农村人均建设用地却由183平方米上升到262平方米，增长了43%——城市人口在增加，建设用地也在增加；农村人口在减少，建设用地仍在增加。城乡建设用地齐增，一起挤占耕地。

　　在此背景下，国务院于2008年2月出台《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高的基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，将“地票”作为主要交易标的——重庆市首创涵盖复垦、验收、交易、使用四个环节的“地票”交易模式。

　　“地票”交易在充分尊重农民和农村集体经济组织意愿的前提下，对闲置、废弃的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证（即：地票），该凭证可以市场化方式公开交易，可在全市规划建设范围内使用。

　　远郊区县的农村闲置建设用地复垦为耕地，主城区周边同等数量的耕地转换为建设用地指标，二者可通过“地票”流转互换。这种搭建统一交易平台、城乡用地增减挂钩的土地流转模式成效显著：2009年以前，重庆市每年可用建设用地指标约为10万亩，远不能满足城镇化建设需要，同时农村宅基地、农村公共设施等建设用地存在浪费现象；截至2015年4月，重庆农村土地交易所累计交易“地票”15.35万亩，交易金额309.27亿元，不仅解决了人口流动与土地配置之间的矛盾、有效实现了耕地占补平衡，而且赋予了农民更多的财产权利。

　　股份合作经营模式

　　河北省永清经济开发区自2011年11月起施行的“土地银行”托管模式，采用土地股份制改造的形式流转农村土地承包经营权，将承包经营权转化为长期股权，将土地“资产”变为土地“资本”，对“入股”土地统一管理、统筹规划、集中开发，使农村土地利用更集约高效、资源配置更合理科学，土地价值与农民收益也都实现了最大化。

　　“土地银行”托管模式的具体做法是：在规划区内组建企业性质的土地托管中心（即：土地银行），农民在依法、自愿、协商、有偿的基础上，以土地承包经营权作价入股托管中心，由土地托管中心对规划区内的土地统一经营，入股农民按年领取股息及约定福利。在模式落地过程中，永清开发区创新观念与机制，仅用三步便落实、完善了该模式：

　　第一，以地入股，群众变股东：规划区内的农民（村集体）与托管中心签订土地托管协议，首签时限为5年，5年内若土地被征收，则依法履行征地手续；5年后，按照农民意愿，可一次性提取全部本金，也可将土地托管股权按比例折算成商业用途房产，作为入股农民的资产，以保障其长期利益；

　　第二，核定收益，土地成资本：农民将承包经营的土地作价入股后，托管中心按每年7%的利息支付股息，股息80%归拥有土地承包经营权的农民，20%由村集体经济组织用于公益事业和村民福利，每年年底集中结算；

　　第三，转移就业，农民变市民：通过土地托管，农民不仅每年可以获得可观的股息和相应的福利补贴，开发区还为农民提供了从事其它职业的机会，有效缓解了农民生存的后顾之忧。据统计，永清开发区所辖6个行政村中，有1100余人在开发区从事保安、绿化、商务等工作；为开发区搞工程建设、配套服务等的个体工商户有170多个。

　　以“土地银行”为代表的股份合作经营模式，使土地资本化、资本股份化、收益长期化、利益共同化，不仅化解了城镇化进程中的土地矛盾，而且保障了被征地农民的长远生计。目前，该模式在广东、四川、浙江、北京、辽宁等省市已广泛试行。

　　城乡统筹整治模式

　　嘉兴市是浙江省级统筹城乡发展综合配套改革试点的先行地。2008年5月，嘉兴市展开土地使用制度改革探索，创新性地提出节约用地的“两分两换”农村土地整治模式。作为城乡统筹土地整治模式的代表，该模式把土地流转与发展现代规模农业、高效农业结合在一起，通过优化调整试点地区区域建设用地、生产力和人口布局，拓展了市镇、工业功能区和现代农业的发展空间，被嘉兴人称为“第四次土地革命”。

　　所谓“两分”，就是把农民的宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开；“两换”，就是以土地承包经营权换股、换租、置换社会保障，以宅基地换钱、换房产、换地方。通过流转土地经营权，嘉兴市实现了农村土地集约节约利用，转变了农业生产经营方式；通过置换宅基地，嘉兴市农民集中进城入住、变为“市民”，不仅改善了生活环境、提高了生活质量，而且有望拿到“退休工资”。

　　在具体推进过程中，“两分两换”又延伸出多种不同的操作模式：可以“两分两换”同步推进，也可以分步推进，即先“一分一换”，再稳步开展土地流转；农民搬迁既可整村搬迁，又可零星搬迁；搬迁农民的安置方式，既可选择市镇投资开发公司统一设计建造的公寓房和联体式住宅，也可以在统一规划的基础上自建联体公寓房和联体排屋。

　　建设联排住宅为嘉兴市参与“两分两换”的13个试点乡镇节约了25%左右的用地；通过宅基地置换，试点乡镇的土地节约率达到50%以上。截至2011年，嘉兴市立项建设用地复垦项目125个，复垦面积8670亩；立项土地开发项目81个，开发面积12495亩，新增耕地面积11415亩——“两分两换”土地整治模式有效保障了全市耕地占补平衡。

　　在嘉兴市“两分两换”提出和实施过程中，国土资源部及相关研究机构领导曾多次到嘉兴进行专题调研指导。2013年上半年，国土资源部相关部门负责人再次专程到嘉兴市调研“两分两换”土地整治模式和低效建设用地再开发工作，对两项工作在拓展建设用地新空间方面取得的成效表示肯定。如今，《嘉兴市土地整治规划（2010—2020年）》已经通过国土部的评审并进入实施阶段，嘉兴市土地流转试点已走在全国前列。

　　习近平总书记在指示中说，“对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。”我国土地现状复杂、地域差别大，土地流转、地区改革中必然面临不同的情况、遇到不同的问题，因而才要“因地制宜、循序渐进”。正如在以“新型城镇化与土地利用”为主题的“第八届中国城市化国际峰会”上，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令所说，“中国之大，根本不能一两个文件、一两个模式解决，中国需要千百种模式”。

　　三、改革难点解析

　　“以改革之名行占用耕地之实”

　　习近平总书记表示，“在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。”2012年11月28日召开的国务院常务会议也指出，“在工业化城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，不仅影响农村稳定，而且威胁粮食安全，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。”《土地管理法》第31条明确提及，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”而现实中却常见宅基地占用耕地、建设用地占用耕地、开发区占用农村宅基地和耕地等现象。

　　国土资源部土地整治中心和社会科学文献出版社于2015年6月共同发布的《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》显示，伴随我国社会经济发展，建设占用大量耕地，“目前全国有12个省份建设用地总量已接近《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数，耕地占补平衡的压力不断增大。未来一个时期，各类建设不可避免还要占用一部分耕地，并且占用的大多还将是城乡结合部的优质耕地。”

　　对此，乔润令在接受《城市化》杂志采访时表示，“大城市周边城乡结合部的土地都是非常肥沃的，亩产2000斤以上，但是城市扩张占用的也多是周边土地，补充的则是偏远地区的劣地，还有很多地方占用基本农田补充一般农田”，“作为建设用地来说，占一亩补一亩没问题，但是作为种粮食的土地，一亩和一亩相差很远，好田一亩地产3000斤，烂田一亩地产300斤”。乔润令认为，耕地“占优补劣”已成普遍现象。

　　此外，有相当多的开发区在建设用地的使用上“先建后批”：国土部每年制定土地使用规划，按照规划，各地“每年有多少农地可以变成建设用地”，然而每年所得指标不多，招商引资任务又大，只好先占用规划外耕地搞开发，之后再慢慢审批。这样做是否合适？乔润令直言：“地方招商引资不容易，开发商看中的土地往往没在规划上，这种情况非常常见，只能先占用、先开发，然后修改规划，重新报批。”在解释土地规划开发工作繁难性的同时，乔润令也不讳言，“的确有很多地方两三年时间就用完了十年的指标，相当多的城市‘十二五’第一年就已经把‘十三五’的土地都用光了。”

　　至于占用耕地做宅基地，乔润令分析，农村土地至今实施“增人不增地、减人不减地”的基本政策，农民后代结婚要盖房，但由于城市扩张等原因，村子里的地没有了，只能在自家的承包地上盖。与此同时，乔润令也指出，农村确实大量存在“多处占房”、“占而不用”、宅基地闲置等现象——多种情况并存，改革并不容易；有些问题的出现又恰恰是改革的结果。

　　“工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设”

　　习近平总书记在指示中强调，“特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题”。2015年4月24日，农业部、国土资源部、中央农村工作领导小组、国家工商总局等4部委联合下发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，提出“各地要按照中央关于对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地要有明确上限控制的要求，制定相应控制标准”，以引导工商资本有序进入农业，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

　　农业部统计数据显示，近3年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20%；截至2014年底，流入企业的承包地面积达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。从2010年联想集团“务农”引发各方高度关注，到如今城市工商资本进入农村日趋常态化，企业带给农民更多的租金和打工收入，其引入农村的新理念也强化了农民的市场意识。

　　工商资本介入农地流转固然推进了农业规模经营、增加了农民收益，同时也带来不少烦恼。农业部副部长陈晓华指出，“工商资本进入农业有利有弊：一方面，工商资本可以加快传统农业改造和现代农业建设；另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易加剧耕地‘非粮化’、‘非农化’倾向，隐患很多。”

　　就这一难点，乔润令与北京市农村经济研究中心研究员张英洪不约而同地向记者表示，企业下乡租赁土地，目的往往不是发展农业，而是追求利润——在支付土地租金、人工费用后，自身还要盈利，但是“粮食很难卖出价格”，所以只能选择种“能加工出高利润的产品”，比如葡萄、药材等非粮作物——这是工商资本下乡介入农地流转引发的“非粮化”。张英洪透露，也有企业将流转土地改造成农业观光园或农产品加工基地，甚至修建娱乐设施搞经营——这是工商资本介入农村土地流转引发的“非农化”。

　　土地流转合同纠纷在工商资本下乡过程中屡有发生：农业项目通常前期投入较大、回报周期较长，“北美海棠等景观植物的种植，5年之后才能见效益”，下乡企业有时会出现暂时性的资金周转困难，无法按时支付土地流转费用——农民短期内不能通过流转获取收益，是否该收回流转土地？对于企业来说，前期已投入上千万，此时中止得不偿失；对于农民来说，规模化生产已经打破了原来的田垄，即使拿回土地复耕也要多费周折修整，且耕种远不如流转收益高——这是工商资本介入农地流转后时常出现的“两难”。

　　习近平总书记指出，“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”土地流转和规模经营往往需要资本参与，城市工商资本下乡参与农村建设，在一定程度上解决了农村土地规模化经营的资金缺口等问题，提高了农民收入，但其对耕地利用、农业生产带来的负面影响也已显现，利弊并存的现状使很多地方政府仍对这一改革举措持观望心态。

　　四、改革前路预期

　　习近平总书记在指示中反复强调耕地保护、农地流转的重要性，他说，要“像保护大熊猫一样保护耕地”。而在具体改革实践中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥”。——贯彻落实国家政策法规应与地方实情相结合，顶层设计、政策方针给出改革大方向，但是不应忽略地方土地现状，强制执行；改革应“循序渐进”、稳扎稳打，一味追求速度的改革是不可持续的。

　　那么，农村土地改革下一阶段该怎么走？改革前路在何方？我们从习近平总书记的指示中，或许可以提炼出几项关键要素：

　　完善土地承包法律法规

　　2015年5月17日，中央财经领导小组办公室副主任韩俊公开透露，《农村土地承包法》正在修订中。十一届三中全会后，农村土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这一改革举措极大调动了农民生产积极性；在2014年11月下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，中央第一次提出“在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局”。这一文件确定了农村改革的基本方向，为农村土地制度改革定下基调。

　　《农村土地承包法》的修订目的之一，就是从法律上明确“三权分置”以及各项权属的性质、权能。“三权”要分置，首先必须明确权属。张英洪指出，农地的集体所有权不能变更，不能搞私有化改革；农民享有土地承包经营权“长久不变”，即承包权永远归农户所有，拥有承包地的农民若进城务工无法自己经营，可将经营权以合作社、分红等方式流转给他人，这是农用地的“三权”。通过改革完善法律法规，农村土地经营权或可抵押、融资、贷款，“这在以前都是不可以的”，而要推进改革，首先要为农地“确权”。张英洪说，“现在土地确权还没确完”。

　　农地“确权”的确有诸多问题需要厘清。比如土地承包期限问题，韩俊曾于2014年12月发文表示，“如果不设承包期限，土地承包经营权则逼近集体土地所有权，容易误读为推行土地私有。”又有学者认为，应“虚化集体所有权，将土地财产权利完全交给农民”。对于土地承包权究竟属于“债权”还是“物权”，至今仍存争议，而这也使土地承包法律法规有了进一步完善的空间。

　　健全监管和风险防范机制

　　2015年4月24日下发的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》提出，要“充分认识加强工商资本租赁农地监管和风险防范的重要性”，“加强工商资本租赁农地规范管理”，“健全工商资本租赁农地风险防范机制”，“强化工商资本租赁农地事中事后监管”，各地要“及时组织力量对工商资本租赁农地进行全面核查，依法进行规范，引导农村土地经营权健康有序流转”。

　　为保护18亿亩耕地红线，耕地转换成建设用地关卡重重。张英洪介绍，流转耕地搞经营“本身不可能”，但是有些工商资本会“变相占用”，比如流转几千亩土地发展观光农业；企业看中政府倾向农村的政策和土地的增值潜力，抢先下乡流转土地，之后将地“储存”撂荒，等待土地升值转手等。——农村土地流转乱象丛生，致使农业生产风险加大。张英洪指出，“现在因为监管不到位，造成很多问题”，“国家要增加社会资本进入土地的门槛”。

　　农业部部长韩长赋表示，“现代农业发展缺资金、缺人才、缺先进管理理念，推进传统农业向现代农业转变，工商资本进入农业是必要的”，“关键是要建立‘五项制度’，即建立上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度”。通过建立“上限控制制度”限制企业下乡租地的时间和面积，通过建立“风险保障金制度”（社会资本参与土地流转必须先交纳年流转租金3—5倍的保证金作为“风险保障金”）提高社会资本的准入门槛等，可以有效缓解城市工商资本下乡带来的风险；建立“分级备案制度”、“审查审核制度”、“事中事后监管制度”等，则是对监管机制的健全，可将风险“防患于未然”。

　　目前，湖北省武汉市已经有两个区在试点“风险保障金制度”，既可防止企业因经营不善中途退出，影响农户的租金收益，又可防止企业擅自改变土地用途。若企业擅改土地用途，保障金可作为处罚金；若企业对土地从事掠夺性经营，损坏地质，保证金可用作土地复耕费。

　　加强乡镇农村经营管理体系建设

　　2014年1月，国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出“2014年及今后一个时期”，农业农村工作要“深化农村土地制度改革”，“构建新型农业经营体系”，“改善乡村治理机制”。

　　乡镇农村经营管理体系要改革，土地改革仍是重点。2014年，陕西省榆林市公布农经管理机构业务开展情况，展开的五项主要工作“农村三资管理”、“土地流转管理和农村土地承包经营权确权登记”、“土地承包经营纠纷调解仲裁”、“新型农业经营主体的培育”、“农村经济各类指标的统计及上报”中，土地流转、土地确权等土地改革工作居重要位置；据公布数据，榆林市定边县开展农村土地承包经营权确权登记工作的专项经费为12万元，横山县进行土地确权登记工作的专项经费为20万元。2015年，河北省重点推进的四项农村经营管理改革——“加快土地确权登记颁证工作”、“引导土地经营权有序流转”、“加快培育新型农业经营主体”、“积极开展股份制改革试点”中，也有两项涉及土地改革。

　　关于农村经营管理体系建设中土地管理体系建设的方式，各地提出的措施也多具有地方针对性，比如河北省将“发展多种形式适度规模经营，鼓励发展土地股份合作，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营，大力发展土地托管”；湖北省则将“稳定完善土地承包关系，积极推进农村土地经营体制机制创新”列为2015年农村经营管理工作重点，强调要“全面推进土地确权登记颁证工作”、“加快完善农村承包土地流转服务体系”、“着力健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系”；湖南省发布的“2015年农村经营管理工作要点”也提出，要通过“稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作”、“建立农村土地经营权有序流转引导机制”、“抓好农村土地承包仲裁工作”等方式来“创新农村土地流转管理服务体制机制”。