本期顾问：王  震

　　中国社科院经济所微观经济学研究室主任、研究员、中国社会科学院研究生院教授

　　研究课题与方向：公共经济学、发展经济学、劳动经济学和卫生经济学。主要研究课题包括城镇化与人口流动、收入分配、社会保障、医疗卫生、长期照护、社会服务、社会治理等；在人口迁移和流动方面成就突出。

　　提问一：党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。多年来，我国一直在推进农业转移人口市民化，党的十九大又将其提升到一个新的高度，那么，什么是农业转移人口市民化？

　　王震：农业转移人口是指工作生活在城市（城镇）而户籍在农村的人；市民化是指农业转移人口在城镇中与城镇户籍人口享受同等基本公共服务的过程。农业转移人口市民化一般来说，是指改革开放后，生活在农村的一部分农民进入城市，长期从事城市非农产业的社会现象。他们在文化、生活方式等方面融入城市，成为推动城市经济、文化、市政建设的动力之一。近年有的城市则规定在该市工作生活一定年限的农民工可直接转为城市市民。

　　提问二：2018年政府工作报告在“提高新型城镇化质量”中进一步提出，“今年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化”。那么，中国农业转移人口市民化的现状怎样？未来还有多少人？需要多少成本？

　　王震：截止2017年，我国农民工总量达到2.8亿人，其中外出农民工1.7亿人，本地农民工1.1亿人。外出农民工指的是户籍在农村，工作生活却在跨乡镇、跨区县、跨省市的这批人；本地农民工指的是户籍在农村，工作生活在本地乡镇的这批人。同样，农业转移人口也可细分为从农村到跨地区和从农村到本地区。

　　农业转移人口和流动人口是不同的，从农村到城镇叫农业转移人口，而从城镇到城镇、从城镇到农村或从农村到农村，就叫流动人口。因为他的户籍本身就在城镇，是由城镇转到城镇或转到农村，又或是他的户籍本身就在农村，是由农村转到农村。
中国社科院的报告称，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。据初步测算，仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少人均10万元。

　　提问三：中国农业转移人口经历了哪几个阶段？分布地区怎样？

　　王震：中国农业转移人口存在“两种力量”—“拉力”和“推力”。“拉力”是城镇改革需要大量的劳动力，“推力”是农村产生了大量的剩余劳动力。在这两种力量的作用下经历了四个阶段。

　　第一个阶段是上个世纪80年代，为就近转移期。也就是改革开放初期，农村家庭联产承包责任制解放了大量的农村劳动生产力，大量农民进入乡镇企业务工，开创了“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村劳动力转移模式，外出农民工从1983年的约200万人增长到1989年的约3000万人，年均增长约500万人。

　　第二个阶段为上个世纪90年代跨省转移期。邓小平南巡讲话之后，沿海地区经济快速发展创造了大量的就业机会，中国向市场经济快速转轨，农业转移人口大幅增长，到1995年，外出农民工达7000万人，年均增长近700万人。

　　第三个阶段为上个世纪90年代后期的缓慢增长期。在农民进城务工、城镇新增劳动力就业，下岗失业人员再就业等城镇就业压力下，一些城市对招用农民工采取限制性措施，农业转移人口增幅放缓，年均约170万人。

　　第四个阶段为进入新世纪的稳定增长期。在国家出台引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动政策和连续性政策的鼓励和引导下，农业人口转移进入稳步增长阶段，年均增长约600万人。城镇中农民工占城镇人口的比重基本稳定，对城镇化率的贡献稳步增长。

　　在这一阶段，发生了影响深远的“孙志刚事件”。孙志刚是湖北黄冈人，2001年毕业于武汉科技学院艺术设计专业，2003年南下广州打工，当年3月17日，孙志刚外出到网吧上网，因未带身份证被当作“三无”人员带回派出所，3月18日，被送进收容站，20日被收容人员毒打死亡。这一事件引起媒体高度关注，4月25日，《南方都市报》以《被收容者孙志刚之死》为标题，首次披露了孙志刚惨死事件的真相，第二天，全国各大媒体纷纷转载并追踪报道。后来孙志刚案的所有嫌犯以及当事民警被告上法庭，主犯乔燕琴被判死刑，李海婴被判死缓，钟辽国被判无期，其他9名被告分别判处3至15年有期徒刑。民警及救助站负责人与护士等6人，分别被判处2至3年有期徒刑。孙志刚事件充分暴露了当时“收容站”以及遣返农民工的漏洞与无法无天给社会带来的负面效应。2003年6月，孙志刚事件后，国务院颁发《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，终于废止沿用了多年的收容遣返制度，宣告了带有限制、排斥、歧视农民工为“盲流”一词的终结，并退出历史舞台。这也充分说明，从禁止、限制、阻止、收容、遣返农民工到允许农民工进城务工，经历了长时间的波折，也是打工者用生命和鲜血换来的。然而，虽然允许农民工进城务工了，但是农民工依然没有受到社会的普遍尊重。

　　2006年1月18日，出台了《国务院关于解决“农民工”问题的若干意见》，确定采用“农民工”称谓，第一次把“农民工”这一概念和称谓写入中央政府具有行政法规作用的文件，明确了农民工是我国产业工人的重要组成部分。

　　农民工主要是分布在东南部沿海“长三角”、“珠三角”经济圈和京津冀“环渤海”经济圈，主要是由中西部向东部流动。从2006年开始，农民工占城镇就业人口超过了40％，到2012年，超过了44％。

　　提问四：国家在推进农业转移人口市民化方面有哪些战略和举措？

　　王震：推进农业转移人口市民化的战略目标是逐步解决数亿农业转移人口“半市民化”的问题，战略路径是统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。战略愿景分三步：第一步，到2020年，实现1/3的农业转移人口落户，2/3根据相关条件享受相应的城镇基本公共服务；第二步，到2030年，实现2/3的农业转移人口落户，城镇基本公共服务覆盖常住人口；第三步，到21世纪中叶，在实现中国梦的同时，彻底破除城乡二元体制，实现城乡一体化。

　　推进农业转移人口市民化，需要统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。一方面，通过深化户籍制度改革，让符合条件的农业转移人口落户，也就是要推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户；另一方面，通过居住证制度，推进基本公共服务覆盖暂不具备落户条件的农业转移人口。具体有三大举措。

　　（1）推进符合条件的农业转移人口落户城镇。2014年发布的《规划》明确提出，实施差别化落户政策。例如，全面放开建制镇和城区人口50万以下小城市的落户限制，只要满足“两稳定”，即合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）就可落户；但严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模，实施积分落户制度，通过“两稳定”、参加城镇社保年限、连续居住年限等设置积分分值。

　　2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，进一步放宽落户限制，主要是在人群类型和城市规模上降低落户标准。在人群类型上，除极少数超大城市外，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。在城市规模上，《规划》提出城区人口500万以上的特大城市可采取积分落户制。

　　（2）推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，对于未落户的农业转移人口，国家实施了一系列举措，逐步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　中国自2016年正式施行《居住证暂行条例》以来，全面实施居住证制度，保障居住证持有人在居住地享有六项基本公共服务和七项办事便利。六项基本公共服务包括：义务教育，基本公共就业服务，基本公共卫生服务和计划生育服务，公共文化体育服务，法律援助和其他法律服务，国家规定的其他基本公共服务。七项办事便利包括：按照国家有关规定办理出入境证件，按照国家有关规定换领、补领居民身份证，机动车登记，申领机动车驾驶证，报名参加职业资格考试、申请授予职业资格，办理生育服务登记和其他计划生育证明材料，国家规定的其他便利。随着制度的不断完善，含金量更高的居住证制度将覆盖全部未落户城镇常住人口。

　　（3）建立健全农业转移人口市民化推进机制，从人、地、钱及农村“三权”的角度，推出了一系列政策举措，简单来说，就是“三挂钩一维护”。“三挂钩”包括：第一，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制；第二，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；第三，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，特别是加快实施中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多城镇倾斜的政策。“一维护”就是，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。对于“三挂钩一维护”，国家都出台了相应的文件，各地方也在进一步落实。

　　提问五：我国推进农业转移人口市民化还有哪些困难？

　　王震：近年来，我国在推进农业转移人口市民化取得了显著的成效，但也存在一些问题，主要体现在农业转移人口落户城镇进展缓慢，农民工落户并不理想。

　　我国户籍人口城镇化率，2015年为39.9%，2016年达到41.2%，2017年达到42.35%，在逐年提高。但是，研究发现，我国农民工落户进程缓慢。比如，2016年，我国户籍人口城镇化率比上年提高1.3个百分点，进城落户约1600万人。但在这1600万人中，城镇户籍人口自然增长、普通高校农村籍新生贡献了0.47个百分点，占比36%；农业转移人口落户城镇仅贡献了0.17个百分点，占比13.3%。也就是说，2亿多农业转移人口中，只有200多万落户城镇。可见，实际落户情况并不理想。因为落户有较高的隐性门槛。这是农业转移人口落户城镇进展缓慢的一个重要因素。随着户籍制度改革和居住证制度的推进，虽然大部分地区都降低了落户的门槛，但实际上落户的隐性门槛还是较高的，特别是在十几个大城市里，问题还很大。

　　提问六：加快农业转移人口市民化的突破点在哪里？农民工对城市有哪些贡献？

　　王震：突破点就是创新推进农民工落户政策。习近平总书记在党的十八届五中全会上就“十三五”规划建议所做的说明中指出，“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”。现在有很多人都是工作在城市，户口在农村，比如农民工，他们不能完全享受城市的基本公共服务，难以融入城市社会，市民化进程滞后。而且，大量的农民工进入城市也带来了留守老人、留守儿童等社会问题。因此，加快农业转移人口市民化，缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，就是推进新型城镇化建设的重要目标和任务。

　　目前中国在东部地区例如广东、厦门沿海这一带雇不到农民工了，从2012年后就陷入了“民工荒”。许多城市招不到农民工，因为他们只需要农民工来做贡献，但又没有为他们提供公共服务。许多农民工是进入到制造行业的，是当地主要的产业工人。特别是珠三角、长三角的工厂里，都主要是农民工。中国是制造业大国，主要是靠农民工。如富士康有几万人，但一线工人主要是农民工。中国的建筑业70%都是农民工。我们平时街上看到摆摊的、卖菜的、餐馆里面的服务员等这些农民工不是多数，农民工主要是产业工人，但是他们没有融入到城市里来。融入到城市才不到20％的农民工，说明城市的融入度是很低的。公共服务和社会保障仍然存在城乡分割和地域分割。我国的制造业城市的服务业是需要大量农民工的，比如说现在的养老和长期照顾都是需要农民工的。北京户籍人口的老龄化率达到了25%以上，还有大量的失能人员，他们是需要大量的服务人员的，而这些服务人员离不开农民工，城市里的脏活累活苦活都是农民工干的。

　　农民工是数量特别庞大的一支队伍，对改革开放后的国家城市建设和经济建设做出了巨大贡献，可以说，没有农民工，就没有日新月异的城市变化，就没有我们的幸福生活，就没有国家经济的腾飞，就没有国家工业建设的突飞猛进，就没有中华民族的崛起和伟大复兴！

　　农业转移人口市民化是新型城镇化的关键，要把一个农业大国建设成为一个现代强国，首先要尊重农民，尊重农民工，农民和农民工达小康了，整个社会才能达小康，农民工富裕了，整个国家才能富裕，农民和农民工受到全社会尊重了，国家才能强盛！