大公财经讯 （大公网记者郭菲儿、尤蕾） 北京时间5月23日，路透社报道称，发改委40万亿人民币城镇化草案夭折。路透社称消息来自于接近中国政府的人士，但并未透露其身份。随即，陪同李克强总理出访瑞士的发改委主任徐绍史次日在苏黎世辟谣，“我们还没有上报国务院，所以我想国务院否决了40万亿投资的城镇化草案，这怎么可能？”。

　　外媒消息与发改委高官的海外辟谣，足见城镇化进程饱受关注。

　　今年3月中国两会期间，新型城镇化成为热词。自2012年以来，时任副总理的李克强提及“城镇化”的频次比以往更多，十八大后这三个字曝光率攀升。

　　此番，城镇化被冠以“新型”二字限定，在中文微妙的语境运用上，意味着城镇化与既往模式的分裂。诸多相关专家也参透了不同以往的特征，新型城镇化从物的城镇化向人的城镇化转型。

　　民建中央副主席、经济学家辜胜阻在接受采访时不止一次地表示，改变户籍只是一张纸的事，如何实现人的市民化，推动社会福利制度、土地制度、财税制度等相关改革，才是新型城镇化的出路。

    不同以往的城镇化

　　早在十八大召开之前，对于城镇化建设，中共中央就曾作出考量。十六大提出“走中国特色的城镇化道路”；十七大时进一步补充为，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。业内人士普遍的说法是，十八大提出“新型城镇化”，是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。

　　此间，各地也纷纷进行新型城镇化改革尝试。“成都模式”和“天津模式”是典型的大城市带大郊区，主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。而“广东模式”则分为两条主线，一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托；二是山区模式，即围绕着县城，发展专业镇。

　　有媒体对三种模式的共同特征进行了总结，即工业向产业园区集中，农地向集约经营集中，村民向新型社区集中和土地有偿转让使用。大城市的带动作用毋庸置疑。

　　十八大后，李克强多次表示，要将城镇化这个最大的内需与改革这个最大的红利结合起来，各种模式应相继推进，对此，不少人将其解读为城镇化的新一轮改革或即将登场。而反观过去30余年，中国的城镇化恰恰是长期忽略了大城市辐射带动周边城镇，形成“城市群”的现实。

　　1984年，中共中央第一次提出小城镇发展战略。当初提出的“小城镇，大战略”发展思路中，农村集体企业和县镇企业被设计成小城镇发展的主推力量，但由于其在市场竞争中日渐式微，致使该思路难以为继。在市场规律的作用下，各种资源向大城市，尤其是东部沿海城市集中，工业的聚集效应带来的一大结果是，大量农村剩余劳动力涌入大城市，完成了堪称中国历史上最大规模的人口自由迁徙。

　　2.6亿农民工成为中国制造业连续十余年带动中国经济高增长的坚实后盾，乡土中国向城市中国迈进。

　　工业聚集和人口聚集也同样带来了更多难题，农村壮劳力离乡离土，农村凋敝，而他们栖身的大城市则开始遭受城市病的折磨。

　　另一大困境是，发改委城市与小城镇改革发展中心副主任乔润令指出，土地红利、劳动力红利、环境红利已在东部沿海地区消失，面对国际需求下降和市场替代，中国继续依靠投资和出口带动经济增长遭遇了极大挑战。

　　“如果说工业化是创造供给，城镇化则主要是创造需求，是扩大内需、拉动增长的持久动力。”辜胜阻表示。有关部门研究也显示，城镇化将成为未来中国经济增长的强大引擎，将实现新增消费9000亿元，实现新增投资64890亿元，实现GDP增加值2.6个百分点，约占GDP增长值的37.15%。事实上，在中国近十年年均10%的经济增长率中，城镇化率已经贡献了3个百分点。

    不能堵住进城路也并非完全开放户籍

　　每次升学，对跟随农民工父母迁至城市的孩子来说，都是一关，没有户籍必须回乡就读考试不仅仅是对学习能力的考验，更是一道心理关。对于漂在城市的农民工来说，这只是无法享受市民待遇的一个缩影而已。

　　辜胜阻说，虽然2012年我国城镇化率已达52.57%，但事实上生活在城市的农民工并未取得城镇户籍，他们实现了地域和职业转换，身份依然未变。严格意义上讲，城镇户籍人口比例只占总人口的35.29%。“他们就业在城市，户籍在农村；工作在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村。”辜胜阻称之为“半城镇化”现象。

　　今年中国两会，新任总理李克强答记者问曾提到，农民对未来生活的愿望用一句话就能表达，希望过上和城里人一样好的日子。这在过去对农民来说是奢望，现在中国城镇化的大门给农民打开了。

　　过去中国城镇化存在明显的“重物轻人”倾向，偏重于城市空间扩张和土地开发，土地城镇化大大快于人的城镇化。其中，户籍成为阻碍农民工市民化进程中的一大障碍。户籍管理造成了城乡居民间诸多不同等待遇，而这种不同等待遇是动态变化的。“计划经济时代市民享受的粮票、布票、邮票等特殊待遇早已被取消，但城乡之间教育、社保等方面的待遇差别却随着经济社会发展而越来越大。”辜胜阻说。

　　“户籍本就是计划经济时代的产物，阻碍人们自由迁徙。而今户籍不仅将人贴上身份的标签，还成为分配公共资源的依据，构筑了两种身份在利益上的严重不平等。”辜胜阻认为，一些大城市出台购房、购车的户籍限制，农业户籍上也附着了土地承包权、宅基地使用权以及各种涉农补贴，城乡差别是的户籍改革非常艰难。

　　长期的城乡户籍差异也造就了一些城市居民的先天优越感和偏见，对于从习惯于独享资源转变为分享资源，城市居民群体也难以适应，这无疑也给农民工融入城市制造了阻力。

　　中国大型城市仍是经济增长的巨大推动力，30余年积累的聚集资源在长期内还是具有极大优势的，可以肯定的是，大城市还会持续吸引外来人口涌入。也因此，解决户籍制度带来的困境是当代中国必须面对的问题。

　　辜胜阻认为，户籍制度改革可以采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则。对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步完全放开户籍，优先把有稳定劳动关系，长期举家工作，生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工流动人口逐步转为城镇居民。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于县城和县城中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。

　　“改变户籍只是一张纸的事，困难在于要推动嵌入户籍之中的就业、教育、医疗、养老等社会福利制度，以及土地制度、财税制度等相关制度的改革，要有稳定就业、基本公共服务，还要有观念变迁。”辜胜阻建议，推进基本公共服务应从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖，让转移人口有稳定的就业、实现基本公共服务均等和安居乐业。当前尤其要加强对农民工及农业转移人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务和产品供给；加快实施全国统一的居住证制度，实现城镇基本公共服务依据居住证向常住人口全覆盖。

    谁的城镇化

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军指出，如果将城镇化作为大搞“造城运动”的手段，结果可能新城涌现了，但农村衰落了。

　　类似担忧在“鬼城”涌现后成为现实难题。加拿大媒体有一段对“鬼城”鄂尔多斯的描述：夜抵鄂尔多斯，我们被黑暗所包围。并不是供电系统出现故障，只是缺少繁华都市的象征——灯火通明的高楼大厦。……城里有精心设计的博物馆和美术馆，还有豪华气派的购物中心和宽阔的林荫大道，可惜都空荡荡的。

　　而事实上，以城镇化之名大兴造城运动，鄂尔多斯并非个例。据媒体报道，“鬼城”危机正在中国三四线城市蔓延。60平方公里的松江新城，260平方公里的京津新城，155平方公里的康巴什新城等，最终都沦为“鬼城”。

　　有业内人士指出，片面追求土地和投资快速扩张，人口导入缓慢，完全忽视了“以人聚城”这个城市发展规律，而是反其道而行之，干了“以城聚人”的荒唐事。

　　实际上，在全球城镇化程度最高的美国，洋“鬼城”底特律已经给出了足够的教训。由于盲目扩张，吸纳人口，又无法提供足够的就业机会，名噪一时的汽车城底特律人口骤降到只有约70万，而鼎盛时期曾拥有180万人。《福布斯》杂志将其评委2012年美国最悲惨城市，甚至预言其会在2100年消失。在中国内地盲目造新城的城市，已然显示出人口导入艰难的征兆，缺乏足够的产业支撑，无法提供更好的发展空间，与底特律的通病并无二致。

　　辜胜阻表示，城市高楼林立但居民幸福感却下降，归根结蒂，还是忽视了一个问题：谁的城镇化？

　　单纯依靠基础设施和房地产拉动不可持久，李克强总理强调，新型城镇化，是以人为核心的城镇化，这是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。有评论称，尊重经济规律、渐进化、多元化、因地制宜地进行城镇化建设,才能避蹈洋鬼城的覆辙。

　　被学者秦晖称为“中国的一座城市”的浙江温州苍南龙岗村，一直被当做城镇化的样本。与许多地方政府只热衷于吸引投资和大量外来资本不同，该地更着力于对本土创业的扶持。1984年，龙岗建镇，就已经将进城农民从传统户籍体制中解放出来，并鼓励农民带资进城创业，创建了一座几乎全部由农民集资新建的城市。印刷、纺织等区域特色经济被培育起来，不仅成为整个城市持续发展的强大引擎，还为第二、第三产业提供了就业岗位。

　　基础设施投入到位，产业支撑可持续发展，而真正实现农民市民化的资金又该如何统筹？辜胜阻建议，建立中央政府和地方政府、企业、个人共同参与的成本分担机制。首先，深化财税体制改革，中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关税收制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府承担市民化的能力。

　　另一方面则要完善三方分担机制。地方政府逐步提高农民工市民化投入在财政支出中的比例，集中解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题；企业顺应当地经济发展水平的变化，适当提高农民工的工资待遇和基本福利，为其办理基本的社会保险，并分担农民工的住房的部分成本支出；推进金融改革特别是农地金融改革，使“沉睡的土地”资本化助力农民工市民化。