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2021年12月01日
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专家专访|市民化与新型城镇化发展的启示
时间:2021-05-31 12:51:32  作者:陈红艳 
  新型城镇化建设是在十八大报告中提出的一种方针。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

  在 “十四五”期间,我国将深入推进以人为核心的新型城镇化战略,加快农业转移人口市民化,常住人口城镇化率提高到65%,发展壮大城市群和都市圈,提升城镇化发展质量。

  按照最新的七普统计数据,我国常住人口城镇化率已达到63.89%,我国的城镇化将逐步进入到下半场。

  那么,我国城市化进程是否与我国的经济发展相匹配?农业转移人口与城镇化的关联?我们国家未来城镇化发展的一个核心任务和重要目标?针对这些公众较为关切的话题,城市化杂志特邀中央财经大学副教授柴铎从专业视角,为我们答疑解惑。

  城市化杂志:我国城镇化率处于什么样的水平,过去十年,城市化进程和我国突飞猛进的经济发展相比,是否匹配?

  柴铎:城镇化是经济发展的结果。我国经历了快速的城镇化过程,城镇化发展和经济发展的关系,应该是越来越匹配的。但是从人口城镇化的角度看, 2010年我国常住人口城镇化比重为49.69%,户籍人口城镇化水平为32.5%;到了2020年常住人口城镇化比重为63.89%,户籍人口城镇化比重45.4%,其差额为18.4%,甚至还扩大了。这说明在这十年中的户籍制度改革总体还是不够快,使得人口城镇化的发展,跟不上经济发展的速度和城镇成长的速度。

  七普数据揭示出我们国家城市化率已经突破63%,已经从农业社会过渡到城市社会,但是未来距离发达国家80%-90%的城镇化目标,还有相当长的一段路要走。在相当长的一段时间当中,中国城镇化的核心议题,还是农业人口向城市转移,农业转移人口的市民化,这是城市化的一个基本含义,也是我们国家目前还需要继续推进的一项工作。

  城市化杂志:农业转移人口与城镇化的关联?

  柴铎:农业转移人口分为4个层次:身份的市民化、生产方式的市民化、生活方式的市民化、未来发展的市民化。

  其实,最初的政策着手点,肯定是先通过户籍管理方式转变来推动城镇化。那么我们国家的户籍制政策,就是让农业转移人口享受城市公共服务,在城市当中就业、生活以及实现未来发展相挂钩的,所以户籍政策成为推动农业人口向城市转移,以及农业转移人口在城市当中实现市民化的一个突破点。

  城市化杂志:在很多人想象中,农民一旦进城落户,就会很快实现全方位的市民化,这种预期是否过高了,在您看来如何完成高质量的农业转移人口市民化?如何真正的市民化?

  柴铎: 农业人口进城之后,要想让他自发地实现城镇化,其实是有很大的难度,让他适应城市的生活方式,在城市当中获取到工作机会和发展机会,是需要一定的人为干预和扶持的。

  在一些欠发达国家,我们今天所提的所谓中等收入陷阱,比如印度、巴西,之所以能够形成大量贫民窟,就是因为大量的人口涌入城市之后,在城市当中寻找不到合适的工作机会。原来他们的宗主国是葡萄牙,包括英国在殖民时期,把他们当做原材料的产地,所以他们的产业结构非常单一,而且第二产业、第三产业,整体容量有限,比如印度的第二产业,原来基本上都是一些原材料的加工产业。

  大量的人口在城市当中土地私有化,允许他们土地买卖,土地卖出去之后,失地农民进城发现城市当中没有太多就业机会,长此以往就会形成贫民窟,造成严重的社会问题,阻碍城市发展。而大量的人口没有转化为劳动力,也是很多国家陷入中等收入陷阱的一个重要原因。我们国家未来应该避免这样现象发生。

  农业人口市民化不是一个天然的过程,不是说农村人口进城之后就完事大吉了,在第三世界国家,现在一些金砖国家,比如说巴西,都能够看到农业人口进城之后,市民化失败所带来的恶果,所以说我们国家如何能够保障他们的生存权,发展权是一个非常重要的命题。

  我们国家推动农业转移人口市民化,就是把农民从土地上解放出来。在农村允许宅基地流转,允许集体经营性建设用地入市,让这些“新市民”在农村当中的资产能够变现,能够让他们在城市当中生活,提供第一笔安家经费的支持。这样才能实现真正的市民化。

  城市化杂志:中国城镇化背后,是城市格局裂变,对于中国城镇化路径的探讨您有何建议?

  柴铎:我们国家历史上,之所以能取得这样快速的长足的发展成就,依靠的是工农业剪刀差。经济学研究过程当中,始终都在权衡取舍的一个目标,有的时候为了提升效率,就不得不牺牲一些公平性,有的时候为了实现公平,就会牺牲效率。比如,大锅饭的问题,大家都体会非常深。我们国家过去取得这样大的发展成就,也是这样一个思维,在我们国家如何使中国从一个落后的农业国快速转化为一个先进的工业国,推动城镇化和经济发展,我们不得不在一定历史时期,牺牲一些公平来提升我们的经济效率。

  “十四五”规划提出,以人为核心的新型城镇化,实现城市发展和乡有效的互帮互促,或者说反哺,互馈的一个机制。实际上,广阔的乡村地区是城市发展的重要后备空间,也是城市重要的生态功能屏障和景观园地。同时,农村地区的一些资源,现在已经能够实现和都市需求有效对接,也就是我们说的乡村振兴产业先行。那么乡村产业要发展,就需要城市的消费能力,围绕城市的消费能力,如何促进农村闲散资源和城市有效对接,这是我们未来实现城乡互馈的一个核心命题。

  大城市取消落户限制,一方面是务实的政策态度。今天我们客观的承认我们国家这样一个现状,通过户籍政策改革,让更广大的人民能够享受到城镇化的综合红利。 另外一个方面,放松一些大城市的落户限制,是改善我们国家人口和产业空间布局的一个重要的举措,在京津冀、长三角、大湾区的一些特大型的中心城市其资源环境承载力已经趋于饱和,未来要改善我们国家人口和产业的空间布局,就需要去发展次一级的城市,有利于他们吸引人口,吸引产业,转承接产业转移,优化我们国家人口和产业的空间布局。

  未来,优化城镇化的空间布局,通过构建层次清晰的城镇化体系,优化东中西部不同地区的城镇化格局,形成一个中心城市、次中心城市区域功能节点搭配合理,任务分工明确,功能定位清晰的城镇化格局,是我们国家未来城镇化发展的一个核心任务和重要目标。
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