无论城镇化还是城市化，都要顺应人力资本流向

诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大的有两大事件：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化。但中国城市化的模式应该怎样呢？

我们注意到，城镇化是目前使用频率较高的官方用词，而城市化（urbanization）则是一个反映农村人口向城市转移的国际通用词汇，已经用了100多年。从词义上看，城镇化似乎既包含了“城市化”又包含了“乡镇化”，涵义比城市化更广，更能体现中国特色的发展模式。但实际上，我们所指的城镇化，尤指农村的城镇化，即以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程。从最早的“进厂不进城”、“离土不离乡”的乡镇企业模式，到2001年城镇化的首次提出，再到最近“放宽农村户口转城镇户口条件”的城镇化措施，实际上都体现出我国提倡的城镇化主要以农村的城镇化为特征。　　

而城市化不仅是农业人口转化为非农业人口，并向城市集中的聚集过程，而且是城市在空间数量上的增多、区域规模上的扩大、职能和设施上的完善以及城市的经济关系、居民的生活方式以及人类的社会文明广泛向农村渗透的过程。传统意义上的城市化，没有太强烈的行政干预色彩，而是通过城市的集聚效应来吸引外来人口流入，从而在经济学角度上形成规模经济，从人口学的角度上提高城市化率。　

中国提倡城镇化，当然不乏依据。由于中国农村户籍人口有9亿之多，如果要达到60%的城市化率，就意味着有3.8亿农民要进入城市定居，这是任何一个大国都无法承受的。而不以跨地区人口流动为特征的城镇化，就不容易导致城市失业率、地方政府财政负担、社会治安、人口流动、传染病流行等诸多问题。从操作性上看，城镇化与我国目前的行政体制也相适应，即户籍管理制度、社会保障制度、医疗卫生和教育制度等，都支持城镇化的推广。

在城镇化的过程中，有的地方行政部门为了显示政绩，热衷于搞行政区城镇化，把广大城乡混合区域当成了城镇化地域，人为提高城镇化水平，如中国出现了世界面积最大的城市—格尔木市（99400平方公里），世界面积最大的镇—罗布泊镇。根据人口普查数据，2007年，大约有4000万农民因为行政区域的“县改区”等变化而“被城市化”；此外，因为居住超过6个月以上的农民工也被统计为城市常驻人口，故有人估计，中国的实际城市化率只有34%，而非目前官方统计的45%。
　　

然而，各地推行的城镇化与我们人口流动的趋向却不尽一致。据国家统计局2009年第二季度所做的统计，外出的农民工超过1.5亿，其中，来自中西部地区的比重超过70%，按输入地分，东部地区吸纳的外出农民工占66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。可见，农村人力资本的流向主要是从中西部地区流向东部地区，这与我国目前仍实行“行政区经济”的目标并不一致，比如，流动人口的就业问题并没有包含在当地的城镇登记失业率中，也就是说，国家不考核地方政府对流动人口的就业安排；而一些欠发达地区可以通过城镇化建设来增加GDP规模，提升政绩，却不用考虑投资效益。

因此，当我们争议究竟城镇化或城市化哪个更合理的时候，还是应该仔细分析一下1.8亿流动人口的流出地与流入地的区域分布和行业分布。据统计，在2.25亿农民工中，只有0.75亿选择就近工作，而大部分选择外出就业，其目的无非是追求更高的薪酬和更好的公共服务。外出农民工以从事制造业和建筑业为主，从事制造业的农民工占37.9%，建筑业的占18.3%。从过去15年国家对不同区域的投入与人口流向特征之间的关系可以发现，尽管东部沿海地区的固定资产投资在全国的占比已经从1995年的58%降至2009年的42%，而东北及中西部地区投资占比则从42%上升至58%，却未能改变人口向东流的总趋势，这说明制造业的重心还是在东部，东部的薪酬高于中西部的原因在于投资效益高于前者。中国东部沿海地区的面积只有国土面积的1/5，却创造了一半以上的GDP。所以，尽管我们也可以在沙漠中搞城镇化，在高原上修建四通八达的高速公路，但代价却是巨大的，缺少人住的城镇与缺少车通行的高速公路都是失败的投资。

区域均衡发展战略能否实现规模经济
　　

无论城市化还是城镇化，都是为了拉动经济增长，实现规模经济，缩小城乡收入差距，因此，要评价哪种方式对实现这一目标更有效，只要对发达国家的城市化历史和过去10年中国城镇化的过程作量化分析，就不难得出初步结论。
　　

研究发达国家的经济格局，会发现几乎所有的国家都没有刻意采取区域平衡发展战略，而是遵循人口自由流动的市场原则。其结果是区域经济发展极不平衡，但地区间的收入差距或整个社会的贫富差距却缩小了。如巴黎只占法国面积的2%，却产生了全法28%的GDP；德国汉堡的人均GDP和每平方公里GDP分别超出东北部地区2倍和100倍，但两个地区的福利却没有差异。即便像美国那样土地肥沃而广阔的国家，一半以上人口也只集中在5个州，居住了80%美国人口的地区所占的国土面积，从1900年的25%降至如今的17%。更不用说与中国非常相似的两个东亚发达国家日本和韩国，东京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP总额位居第一的城市；首尔人口占韩国的25%，而GDP占24%（附图）。与这些发达国家相比，中国的经济集聚度、人口集聚度都比较低，区域经济还比较分散，如上海作为全国最大城市，GDP只占全国的4.4%。

我们应该看到，邓小平当初提出的沿海地区优先发展战略，确实与埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等发展中大国的“地区均衡增长战略”背道而驰，但事实证明，这一战略取得了极大成功，中国在过去30多年中成了全球经济增长最快的国家。但到今天，中国无论人口的集聚度，还是经济的集聚度，仍然明显落后于发达国家，这既与我们经济发达程度较低有关，还与我们自2000年以来将地区差异化发展战略逐步演变为平衡发展战略有关。
　　

2000年开始的西部大开发，2001年提出的城镇化发展目标，以及随后又提出的“东北老工业基地振兴”和“中部崛起”战略，都表明中国不断加大对内陆地区的投入力度，并以提倡农村城镇化作为提高城市化率的手段。但过去十年的地区平衡发展战略，迄今效果并不理想，如西部大开发实际上导致投入产出比持续下降，1个单位固定资产投资所创造的GDP从3.83下降至1.32，而东部地区目前仍达到2.44。欠发达地区投入多产出少，导致其经济地位不断下降，且当地居民的收入与沿海地区的差距也不断拉大。从城乡居民储蓄总额来看，2002年西部地区与东部沿海的差距是3.13万亿元，到2007年则扩大到6.26万亿元，短短5年中整整扩大了一倍。
　

为何各国的区域均衡发展战略都没有取得成功？18世纪亚当·斯密的《国富论》早就作出了解释，即只有适宜的自然环境、良好的生产分工和社会化大生产才能形成规模经济，中国的珠三角就是集聚达到规模经济的最好案例。人们移居经济聚集区域，不仅有利于生产的发展，而且增加了收入，这也加剧了聚集区之间的就业竞争，同时降低了非聚集区的竞争压力，从而促使发达地区与落后地区之间的生活水平趋同。
　　

在美国，由于市场选择了集聚经济模式，导致大城市成为多个制造业中心，而且由于人口、资本、技术等密度的增加，服务业也得以空前发展，其增加值反超制造业。而小城市则发展成为某一领域专业化较强的城市。中国目前正在推进经济增长方式的转换，本质上就是要提高服务业在三次产业中的比重，那就应该发展集聚经济，通过加大对高密度地区的资本投入，进而提高高新技术产业和服务业的比重，而不是简单采取均衡发展战略和本乡本土的城镇化战略。美国经济发展的经验表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中国过去30年的发展也印证了这一点，不论是技术型人才还是农民工，大多都往东部，尤其是北京、上海和深圳这些特大城市流动。而中西部地区从建国至今，虽然有过几次建成重工业基地的举措，但均以失败而告终，如上世纪50年代初的工业化阶段和文革期间的三线建设，其结果既没有发展起内地的重工业，又没有留住人才。而目前中国虽然可以通过资本投入来增加中西部地区的经济总量，却难以实现相应人力资本的匹配，最终还是无法解决规模不经济的难题。

流动人口带来的问题:改变行政职能或调整行政区划

中国是全球人口流动规模最大的国家，人口的流动导致不同区域之间的人口结构和规模都发生了变化，如在上海、北京等大城市的流动人口非常多，在当地居住时间超过6个月以上的非本地户籍人口估计都在500万以上，而统计显示，北京近90%的外来人口居住在城乡结合部，而上海则有80%左右的外来人口居住在郊区，不少区的外来人口数量超过本地人口。这些非本地户籍人口绝大部分都是农民工及其家属，从事制造业、建筑业和服务业等。由于市区居住成本高昂，他们只有在郊区选择租金低、面积小的住所。

大量外来人口进入到某些村镇，导致卫生、教育和社会治安等一系列问题，如上海的农民工子女数量达到40万以上，广东等地的规模更大。按照《义务教育法》，这些民工子女也应该享受九年制的义务教育，这方面上海只是基本实现，其他地方亦不尽如人意，即便实现，其教育设施、师资水平等也明显不足。而且，这些农民工的子女毕业之后，如何就业又成为一大社会问题。目前的犯罪中，外来人口所占比例高得惊人，这是因为现有的地方行政体制和财政支出都不支持外来人口的就业、教育和医疗卫生及其他社会保障等。尤其是一些郊区，自身的财力就不足，又很难得到因流动人口增加的财政转移支付，流动人口的生活环境恶劣，甚至连供水排水系统都难以保障。

在城市化的背景下，估计中国今后每年将有1600万的农村人口进入城镇，但在现有的行政体制下，当地政府部门的主要职责无非是确保GDP增长率、财政收入完成及户籍人口的就业比例等，而且在住房保障、教育及医疗卫生保障、老年人生活保障等方面，同一城市不同户籍的人得到的待遇并不一样，如医疗保障就被分为社保、镇保和农保，所享受的医疗保障差距很大，而非本地户籍的人口则基本享受不到这些福利。因此，为适应人口流动带来的人口分布和人口格局的变化，改变行政职能或调整行政区划都有必要。

如前所述，在GDP和城镇化作为考核政绩的现有行政体制下，地方政府在财政支出结构上，肯定会增大基础设施投资比例而减少社会保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以实现“建筑物和道路交通”的城镇化，但对民生的改善却无益。因此，我们应该把GDP增长作为考核地方政府政绩的次要目标，而把包含本地流动人口在内的就业率作为考核政绩的首要指标，把为所有常住人口提供各种社会保障作为考核政绩的重要指标，这样的行政职能转换才是必要的。同时，上一级行政部门应该根据下辖行政区域的人口增减变动情况，给予相应的财政转移支付，如对人口流入较多的地方，中央财政给予省市财政一定的转移支付、省市则可以给对应的区县，区县再给到对应的村镇。

此外，行政区划的再调整也有必要，从大的方面来看，可以参考其他国家最发达地区城市扩张的经验，如东京、巴黎、伦敦等城市的扩张模式，设立以城市集群为增长极的行政区划，而中国经济的增长极主要在珠三角和长三角地区，此外，还有中部、西部及东北的增长极。从小的方面来看，有些流动人口达到几十万的发达地区的乡镇可以升格为“市级镇”，以更多的行政权力提高其服务职能。只有这样，中国的城镇化才能顺应人口流动的市场化潮流，而不被纳入“行政化”的歧途。