【摘  要】  在我国的城市规划编制过程中，行政精英和技术精英仍居于主导地位，“公众参与”因缺乏有效的方法指导，未能广泛并充分开展。本文以实际项目为案例，探索在城市规划的方案中如何有效地组织调动民众，与政府和规划师一起合作，描绘真实愿景，挖掘发展可能性，决策方案走向，修正方案细节，最终共同达成真正代表民意并能兼顾各方利益的可持续发展的规划方案，以提供行之有效的公众参与模板。

　　【关键词】  公众参与阶梯，社会调研，Maxdiff，工作坊，研讨会

　　1 引言

　　在对城市规划基本属性的描述中，有“公共政策”和 “民主性”两条内容，这要求城市规划在对社会资源进行再分配时，能够充分考虑和代表最广大人民的利益。然纵观我国现行各层级城市规划的编制过程，从总体规划到详细规划，莫不是“以权为本”式的权利意志主导，规划师作为有限，公众的声音更是无从发出。由此而来的规划方案付诸执行后，常常引来社会各界的不断诟病，更为严重的是规划导致的大面积拆迁冲突和城市多样化价值的丧失，使民众普遍对政府及城市规划产生失望和抵触情绪。

　　西方城市规划领域，也曾有过类似的困境。战后一、二十年间，西方国家开展了“大扫荡”式的城市开发建设活动，基于行政精英和技术精英美好想象的全新公寓以及便捷的高速公路网等建设成果非但没有得到公众的认同，反而激起了广泛的公众抗议。规划界由此开始反思，其时，倡导规划理论、交往规划理论、协作规划理论、激进规划理论逐渐涌现出来，加之城市多样性被明确为其核心价值，公众参与城市规划被高调提出并不断发展，自20世纪60年代中期开始已成为欧美众多发达国家城市管理行政体系中一个非常重要的法定环节。

　　1969年，谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of Citizen Participation)，对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术及可评估的体系奠定了定理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用 。谢里·安斯坦把公众参与分为八个阶梯，从低到高分别为：(1)操纵(Manipulation)、(2)治疗 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨询 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7权力转移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。（摘自百度百科）

　　图1：公众参与阶梯图解（译自《A Ladder of citizen Participation》）

　　作为一个善于学习吸取别人长处的民族，为应对城市规划的困境，自20世纪80年代起，我国也开始了对城市规划公众参与的讨论和探索，并已在2008年1月1日开始执行的《中华人民共和国城乡规划法》中有所体现：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公布，并通过论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

　　然鉴于我国现阶段快速发展对规划工作时效性的要求，以及公众参与组织工作的复杂性，公众参与的实际操作在我国尚处于初级阶段，仅在局部范围内及特定层次上有所尝试，并未全面广泛开展，且由于咨询开放有限，市民可参与的实际程度较低。根据谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公众参与阶梯理论，我国现阶段的公众参与最多仅停留在前五个阶段，即操纵、治疗、告知、咨询、展示，还属于象征性参与，公众的意愿和声音难以真正被采纳，更难言带来公共政策的修正，最广大人民的利益难以被体现。

　　2011年我公司承担了《乐从镇北围片区空间概念规划》编制项目，设计团队尝试与公众合作，让公众自主决定他们的城市要如何发展，发展成何种样子，这一探索过程刷新了我们的工作经验，也改变了当地市民对规划的印象。该方案于2014年10月29日获得第六届世界健康城市联盟会议空间设计优异奖。

　　2 乐从镇北围片区项目概况

　　乐从镇位于佛山市中心组团新城区——东平新城的南部，珠三角主要出口地区之一——顺德的西北部，距广州市仅30公里，毗邻港澳深（乐从镇区位见图2）。东平河、顺德水道夹镇而流，325国道贯穿南北。依托便利的水陆交通条件以及珠三角地区雄厚的制造产业基础，乐从人民自20世纪80年代起弃农从商，大力发展商贸流通，呈现出典型的“马路经济”沿国道发展模式。历经30多年的磨砺，乐从镇逐步形成了以家具、钢材、塑料三大专业市场为依托的商贸型新市镇。　

　　图2：乐从镇区位图　

　　与“世界第一家具商贸中心”、“全国最大钢铁贸易中心”，以及“华南最大塑料市场”相对应的，是沿325国道巨大的家具城与依然未现代化的村庄同在，运送钢材的重载车与轿车、摩托并行，过境交通与商业街同道等等的“半城市化”状态。各种产业用地价格畸高，交通事故频发，城市服务与发展的巨大落差影响了产业的扩展和升级。随着东平新城建设推进、佛山一环建成使用，以及“同城化”、“一体化”引发的轨道交通建设高潮的到来，乐从面临“重构城市骨架、提升城市功能、调整产业空间、构建魅力乐从”的课题，乐从政府也开始谋划搬迁城区的专业市场，重塑城市品质空间，将家具、钢材、塑料三大专业市场整合于乐从镇东南角的北围片区（北围区位见图3，图4）。

　　图3：北围区位图

　　图4：北围区位图

　　北围片区北靠佛一环，西邻325国道，东南被顺德水道环绕，总用地面积约13.9平方公里。片区土地利用现状：约49.2%为农业用地，21.5%为工业、商业、道路、市政等城市建设用地，另外29.3%为村庄、水域及未利用地（片区用地现状见图5）。该片区包含两个村庄，常住人口约8000人，常住外来人口1.2万以上。

　　图5：用地现状图

　　3 规划走向“众筹”的过程

　　3.1任务与愿景

　　政府的初步设想是将北围片区打造成一个纯粹的物流园区，包括部分深加工和展贸功能。给我公司的任务如下：⑴基于产业分工、产业链及经济圈层的分析研究，给出合理的产业定位并建议适合片区发展的产业簇群；⑵在大量分析研究的基础上，制定片区概念性总体规划的设计理念和思路；⑶坚持可持续发展的原则，既强调规划方案超前性，又注意规划的可操作性和逐步滚动开发的要求；⑷处理好北围片区与周边地区发展和建设的关系。

　　在这些无可挑剔的目标下，实际的任务是：搬迁村庄，整理土地适应大型物流园区发展，且本地区不拟发展居住及相关设施，一举形成佛一环以北建城，以南纯产业的乐从镇域格局。

　　明确了项目的任务后，我们访谈了数家相关物流企业，得到的反馈是对政府产业搬迁计划的普遍支持，我们也走访了片区内涉及搬迁的多家村民，得到的答案也是只要补偿足够，愿意配合政府搬迁。

　　然而在解读政府任务书时，问题出现了。片区现有的家具市场，拟迁入的钢材和塑料市场，加上物流、商业及配套服务人员，未来片区最低也有6万的就业人口，假设片区内解决2万人口的居住需求，每日还有最少4万的通勤人口（据统计，即便最有效的公共交通，实际客运量也只能达到每小时2万人次），随着片区产业的发展，人口的集聚，城市交通的再次恶化将不可避免。如此看来，单纯满足企业用地需求的产业搬迁，并不能达成“城市升级”的目标，反而可能更添其乱。

　　而作为乐从最后一块相对完整独立的地块，北围片区是形成乐从镇，甚至影响到东平新城格局是否成立的关键一步棋，因此，我们说服政府同意我们就发展愿景展开公众参与程序，减少决策的片面性。

　　3.2设计公众参与模式以提炼发展愿景

　　公众参与的成功基于行之有效的参与方式能够准确表达民意。我们找寻了国内几家专门从事公众参与的机构，但他们的工作内容都仅限于前期民意调查及公共聆听，属于“咨询”式的“象征性参与”，与我们的目标有差距。多方交流后，我们选定了一家做产品市场研究的顾问公司——香港Cimigo来协助我们，因为他们建议采用的一种调研中经常使用的高级统计方法，即“最大化差异度量”（Maximum Difference Scaling, MaxDiff），我们认为将是一种对本项目非常行之有效的工具。

　　Maxdiff是一种离散选择模型，最早由乔丹路夫耶尔（Jordan Louviere）在 Alberta大学学院描述，通过Maxdiff，调研受访者被展示一组可能的项目，并被要求指出最好和最坏的项目（或者最重要与最不重要，或者最具吸引力与最不具吸引力，等等）。根据路夫耶尔的描述，Maxdiff假定受访者在陈列的数据集中评价所有可能的项目对比，并选取出体现偏好或重要性的最大差异的一对项目。Maxdiff可以被认为是一种变异的配对比较的方法。考虑一个受访者评估四个项目的数据集，A、B、C、D，如果受访者说A最好，D最坏，这两个反应告知我们在六个可能的对比项中还有五个隐含的配对比较：A> B，C，D，B＞D，C＞D。（译自维基百科）

　　最初，Cimigo对这个工具用于社会调研是完全陌生和有顾虑的，其实是在我们配合完成问题提炼和问卷设计后，他们才逐渐消除了顾虑。为搜集Cimigo要求的原始数据，我们对片区规划利益相关人（包括政府部门、居民、工人、业主和雇主等）进行了广泛的访谈，以收集他们对于乐从片区城市发展最关注的问题。收集到的问题有数十条，涉及方方面面，我们将其归纳总结为29个议题，罗列如下：

　　◎创造便捷的区域道路通达性和停车条件

　　◎创造便利的城际交通联系

　　◎减轻道路的拥堵

　　◎方便到达工作地点和学校

　　◎触手可及的社区配套设施（商店/运动场/公园）

　　◎创造多种便捷的公共交通方式（自行车/摩托车/的士/大巴/轻轨）

　　◎安全的道路及人行路环境

　　◎方便的步行和自行车环境

　　◎创造良好的商务和就业的机会

　　◎有足够的土地用于发展

　　◎与众不同的城市风貌

　　◎保持文化特征，包括本地的风俗和生活方式

　　◎更经济的可租赁的房屋

　　◎更高的土地和物业回报

　　◎支持本地食品（品质/饮食文化）

　　◎更少噪音和更少空气污染的洁净环境

　　◎节能的居住和工作场所

　　◎更环保的居住和工作场所

　　◎当地水源及供水的品质

　　◎鸟类和动物栖息的自然绿地

　　◎提供足够的社区公共设施（剧院/图书馆）

　　◎休闲娱乐的机会（运动设施/公共公园）

　　◎休闲娱乐的机会(购物中心/超市)

　　◎保健设施的便利性（地理位置/服务品质/等候时间）

　　◎成人教育、再培训、工作现场培训

　　◎更为洁净安全的工作环境

　　◎友好及互助的社区

　　◎社会治安和人为破坏的防范

　　◎自然灾害防治（台风/洪涝）

　　Maxdiff是一项专门针对产品的研究工具，通常仅适于在少数几项产品中做偏好选择，而作为社会调研，此次我们收集归纳的议题有29项之多，受访者很难一次在如此众多选项中进行取舍，因此我们配合Cimigo改良发展了这项工具。我们将这29个议题每次仅选4项，排列组合成12组比较集（每组4个比较项），为使每个议题都被充分比较，我们共设计了10个不同版本的问卷（每一份问卷都包含12组不同议题的比较项），每个议题都将数次出现在不同的比较集中。受访者每次只需对4个议题进行比较，非常容易进行选择，而通过对不同议题间的多次组合比较，不断取舍，各议题的相对重要性最终将自动浮出水面。

　　我们定向发放了1500份问卷（受访者包括乡村居民、政府部门、制造业人士、教育界人士、健康产业的工人），回收有效问卷720份，政府配合我们发放及回收，并对受访者进行解释说明。每个议最少出现1000次，调研结果合乎科学统计原则。

　　问卷中的比较集示例如下：

　　问题：以下您将会看到几项社会议题，您最关心哪一项？你最不关心的又是哪一项呢？

　　3.3组织第一次“参与式工作坊”进一步明确愿景并确定方案发展方向

　　在城市规划领域，“专家研讨会”已成为惯常的咨询方式，但研讨会通常是由台上的主持人以及报告人先行报告，此时台下的民众只能做单方面的聆听，或在会后发问讨论，且参与者通常仅限于少数技术精英或部门负责人。

　　“工作坊”一词最早出现在教育与心理学的研究领域。1960年代，美国的劳伦斯·哈普林(Lawence Harplin)将“工作坊”的概念引用到都市计划之中，成为可供各种不同立场、族群的人们思考、探讨、相互交流的一种方式，甚至在争论都市计划或是对社区环境议题讨论时成为一种鼓励参与、创新，以及找出解决对策的手法。工作坊的角色有三种，分别为“参与者”、“专业者”、“促成者”。参加活动的人被称为“参与者”，如：群众。具有专业技能，对于进行讨论之专业主题直接助力者被称为“专业者”，至于主持及协助工作坊进行的人则被称为“促成者”，促使工作坊有效推动的人包括如何让参与的民众彼此之间进行有效的沟通，或是协助参与者在讨论的过程中发现并提出问题，但绝对不是强势地为参与者做出决定。

　　回收统计完调查问卷后，我们在政府的协助下组织召开了第一次工作坊。我们从前期问卷调研的受访者中，按各相关利益群体的比重，邀请了30位（5组，每组6人）人士来作为参与者。工作坊第一项议程是发放之前制作的调查问卷给30人现场作答。第二项议程是设计方（专业者）介绍项目的现状分析情况及设计思考，并公布两次问卷调查的统计结果，现场的30份问卷与前期已回收的720份问卷统计结果具有高度的一致性。

　　总体来看，各个不同组别代表一致认为以下有关乐从镇未来增长的议题应作优先考虑：

　　1、洁净环境——针对噪音及空气污染问题；

　　2、道路／交通——减少拥堵、多种便捷的公共交通方式、城际交通联系、镇内道路的通达性及道路安全；

　　3、当地水源及供水的品质；

　　4、个人安全／治安；

　　5、创造良好的商务和就业的机会。

　　不同类别人士对各项议题的重视程度也存在分别，如制造业人士最关注的五个议题是：

　　1、创造良好的商务和就业机会；

　　2、减轻道路的拥堵；

　　3、更少噪音和更少空气污染的洁净环境；

　　4、创造便利的城际交通联系；

　　5、社会治安和人为破坏的防范。

　　我们原先设想他们应该最关注“有足够的土地用于发展”，但实际上这却在他们关注的前10项议题之外。

　　政府部门最关注的五个议题是：

　　1、更少噪音和更少空气污染的洁净环境；

　　2、减轻道路拥堵；

　　3、创造多种便捷的公共交通方式；

　　4、创造便捷的区域道路通达性和停车条件；

　　5、社会治安和人为破坏的防范。

　　而之前他们最在意的用来发展产业的足够土地，在重要性调研结果中竟位列倒数第5，设想为发展产业可以被牺牲的洁净环境，却位列第1。

　　在参与者对自己最关注的问题有了真实的认知之后，工作坊的第三项议程是让他们现场描绘对于片区未来发展的愿景。在充分的相互沟通、共同思考之后，各组成员都给出了数条非常清晰明了的愿景描述，我们将其概括提炼为：打造一个商业持久繁荣，环境永续优美，交通出行便捷，社会健康和谐，历史特色鲜明，人才产业汇聚的新型滨水小城市。

　　有了明确的愿景之后，我们又组织参与者相互交流，共同探讨方案。最后达成的共识是，北围片区不应只是一个单纯的物流园区，而应是一个居住、产业、公共服务共同发展的综合城区，设计方应提交在符合总的愿景基础上，分别侧重经济、社会、生态三个不同发展方向的3个设计方案以供选择，也就是说，本次工作坊实际形成了有效的设计任务书。

　　3.4初步方案的提出

　　基于第一次工作坊确定的方案发展方向，我们提出了三个发展模型，分别是：A、经济发展主导型，B、社会发展主导型，C、生态保全主导型，三个模型均在兼顾经济、社会、环境三个主题之外各有侧重。（三方案平面图见图6，图7，图8）

　　图6：方案A——经济发展主导型

　　方案A的设计原则是：产业用地尽量靠近交通干道及码头，交通联系主要集中在产业及其发展区域，围绕产业发展城市居住和公共功能，尽可能多争取开发用地，只保留两个特色村及基本农田保护用地的部分，绿色只在主要水系一带保留，客运交通枢纽靠近商务人流集中区域。

　　图7：方案Ｂ——社会发展主导型

　　方案Ｂ的设计原则是：以村落生长更新及新城市特色化发展为中心的土地分配原则，城市核心功能与产业之间有绿化带隔离，以就近上班为原则在周边分布产业，交通枢纽尽可能处于人口密度中心，多类型居住人口均享公共服务资源，镇中心提倡步行及提供免费自行车服务，建设一个适合步行的城市，区域发展是一个不断递进的过程，不在短时间内做过大体量的开发和改造。

　　图8：方案Ｃ——生态保全主导型

　　方案Ｃ的设计原则是：以地块原有生态图底为设计蓝本，重视自然生态系统的发展和绿色的连通设计，尽可能保持村落生产生活方式及用地，含有大规模绿色公园的新城，集约在客运交通枢纽中心周边发展，交通尽可能外挂，保证核心部分的生态自然结构，限制人口及产业扩张。

　　3.5组织第二次“参与式工作坊”以审视方案

　　带着3个发展模型，我们组织召开了第二次工作坊，再次邀请了30位（5组，每组6人）背景范围广泛的利益相关者，开展了一整天的活动，用第一次工作坊讨论出来的“观点和目标”来审视可供选择的3个模型及其可能造成的潜在影响。每个参与者现场对三个方案进行评分，按第一次工作坊调查问卷所列的29个议题分子项计分，每一子项最高分值5分，表示该规划方案很好地解决了该子项问题，最低分值1分，表示该规划方案根本没有解决该子项问题。对参与者的现场评分表各子项进行加权比重，得出三个模型的总分值分别是：方案Ａ——5386.049，方案Ｂ——6463.834，方案Ｃ——6184.991。

　　A方案的商业环境、就业机会和道路交通条件比较理想，符合产业片区发展的需要，但随着产业发展带来的社会问题和环境问题也是最严重的，不符合北围片区可持续发展的愿景，因此评价指数最低；

　　B方案在关注产业发展的同时，注重人文环境、公共配套及交通条件的可持续发展，形成一个功能复合、宜居宜商、生命力旺盛的新型产业城区，更符合未来片区人居发展的需要，更适合未来北围片区三大产业理性化的持续发展，B方案的综合评价指数最高，为北围片区未来较理想的发展方向；

　　C方案虽然环境条件更为理想，更容易形成宜人和富有城市特色的区域，但对经济发展片区来讲，实现起来有一定难度，且会牺牲部分经济利益，不是很适合北围片区的定位及产业发展。

　　在充分讨论的基础上，参与者普遍认为，要取得片区长远的可持续发展，不应单纯地关注经济和产业的发展，而应更多地考虑社会和生态的和谐。最终达成的共识是在B方案的基础上，吸收A、C方案的优点，特别是C方案在环境方面的宜人理念进行方案深化。

　　3.6组织小规模“研讨会”以反复修正完善方案

　　依据第二次工作坊的审视及讨论结果，我们完成了正式方案（见图9），以社会发展为主导，同时兼顾经济发展与生态环境保护。设计要点如下：

　　◎城市文明创造出社会种类群体诚信和睦相处，社会安定有序的城市文明体系。

　　◎城市特色适当保留本地现状风貌、田园生活方式及历史建筑，同时表现产业新城风貌。

　　◎健康和幸福从基本安全到有所保障到安心幸福的生活保障系统。

　　◎环境良好的人与动物都能乐享其中的环境。

　　◎交通便利有效的交通系统和多样化的出行模式。

　　◎休闲娱乐有地方特色的多样化的休闲活动场所。

　　◎配套设施完善、便利的生活保障及社会配套。

　　◎产业创造适合引进高端人才的生活和就业环境，促进产业升级。

　　◎教育有品质的教育，再教育系统。
　　
　　◎传统文化保留适当的自然和人文传统。

　　图9：正式方案平面图

　　带着正式方案，我们又组织了一次小规模的研讨会，与利益相关者一起，讨论方案的每一个细节是否合理，如果不合理该如何修正，方案后期该如何推动等等。通过不断的交流、充分的意见碰撞，一步步修正和完善我们的规划方案。

　　3.7方案的推动以及过程的弹性

　　为了确保我们的设计方案是切实可操作，有利于政府部门具体实施的，我们建立了一系列土地计划，这些计划大致分为三期，初始阶段的目标是建立指导土地销售和开发利用的区划，启动相关基础设施项目，建立绿色基础结构，改善环境，为后期发展作好准备，提供临时土地使用，增强长远发展规划的灵活性。中级阶段的目标是保证组团用地的发展，对发展用地以外的区域进行保护和管理，开展旧区城市更新项目。第三阶段的目标是发展现代化运输系统，创造品质生活环境，提升城市的文化价值。每一阶段项目的完成都标志着下一阶段项目的开始，项目的建立不以时间为导向，而是以前期项目的完成为依托。

　　同时为了更易于政府部门操作，在每一阶段下，我们提出基于发展愿景的若干策略，并制定了达成愿景需要开展的具体项目列表（示例如图10），如疏通河道、建设交通转换中心等等。在总体目标明确的前提下，具体的发展项目可在实施过程中根据实际情况和形势不断被调整和优化。

　　4 结论

　　公众参与的有效开展，要求政府和规划师具备良好的职业素质之外，还要求公民具备负责任的“主人翁”意识及“参与”意识，在北围片区空间概念规划方案中，我们发现工作方法至关重要。一个负责任的公民，需要权衡需求和可能，远期与近期，个人幸福与他人发展等方面。通过正确的方法将人心底真正的需求挖掘出来，也容易达成共识。

　　通过综合运用实地访谈、调查问卷、参与式工作坊、方案研讨会等多种公众参与的方式，在深入了解民众真实意愿的同时，也一步步引导和激励他们积极行动，以主人翁的角色共同参与到城市规划的过程之中。如此，我们的规划方案完全基于当地民众自己的意愿而作，而不是基于规划师的假设和想象，并接受了公众的审查和检验，依据他们的意见不断修正方案，而不是被权利或某个利益阶层绑架。

　　根据谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公众参与阶梯理论，我们的这种方式已达到“合作”阶段，政府、规划师、当地民众三方通力合作，政府作为促成者，辅助整个过程，规划师作为专业者，提供技术指导，民众作为参与者，拥有实际的选择权，是“实权的参与”，规划的民主性和公共政策属性得以体现。

　　参考文献

　　1）Sherry Arnstein  Ladder of Citizen Participation JAIP, Vol. 35, No. 4　1969

　　2）马佳　城市总体规划编制前期公众参与的实践与探索[学位论文]硕士　2011

　　3）全国人大常委会　中华人民共和国城市规划法　2007

　　4）袁韶华/雷灵琰/翟鸣元　城市规划中公众参与理论的文献综述[经济师] 2010年第3期

　　注：凡未注明出处的，均为自绘图

　　(北围片区空间概念规划项目由深圳市雅克兰德设计有限公司，Barry Wilson Project Initiatives,CIMIGO ltd.三家公司合作完成)