实现农民工在城市定居，是新型城镇化要解决的问题之一。而农民工的住房保障，又是农民工市民化的困难所在。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）中做出了“把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”的表述。然而，如何实现农民工住房保障全覆盖？对其住房保障的提供要达到何种程度？围绕上述问题，本报记者采访了上海财经大学不动产研究所常务副所长、公共政策与治理研究院首席专家陈杰。

　　明确政府的责任划分

　　《中国社会科学报》：您认为，进城务工人员住房保障问题的重点是什么？

　　陈杰：所谓住房保障，我理解是“住房权”的保障。住房权不是一个简单的生存权，更是发展权。习近平总书记曾指出，“住房问题既是民生问题也是发展问题”。在国际社会权利研究中广泛认为，政府需要采取积极行动来主动实现公民包括住房权在内的社会经济文化权利。

　　对农民工提供住房保障，即是保障农民工在城市发展的权利。住房保障中需要强调政府的主体地位与责任，但这并不是说政府对居民住房承担无限责任。与其他领域的社会保障机制一样，住房保障也要注意防范“福利陷阱”。也就是说，对于住房保障，政府承担的是救济责任，只有在个人无法依靠自身力量从市场解决住房问题，且其生存权和发展权受到影响时，政府才应出面干预。

　　依照这个原则，我们可以划清政府与市场在住房提供中的界限。当个人能够依靠自身力量从市场满足基本住房需要时，政府的责任是保障市场合理秩序；只有自身无法克服住房困难时，政府才有必要直接介入提供紧急救济，为个人的生存和发展提供帮助。

　　尝试积分制和社会保障卡

　　《中国社会科学报》：在住房保障中，公平分配、有效运营、有序退出等环节必不可少，您对住房保障制度建设有何建议？

　　陈杰：在实务操作中，对农民工提供住房保障，过多或过少，都会引发很大的社会矛盾。很多地方政府担心给农民工提供住房保障，在本地形成所谓的“福利洼地”，吸引过多“本不希望来的人口”。这需要与《规划》提出的户籍改革联动起来。具体而言，在《规划》提出的居住证制度基础上，可以进一步尝试户籍积分制和社会保障卡的配套提供。

　　户籍积分制是指，农民工及城市间迁移人口等流动人口，随着就业年限、居住年限、城镇参保年限和对当地贡献的增长，不断增加对当地公共服务和公共福利的进入权限，直至获得落户资格，享受与本地户籍人口完全一样的公共服务。

　　社会保障卡可以全国流通使用，保障流动人口在每个地方都能得到最基本的公共服务与社会福利，但同时又避免流动人口在不同地区享受多份或重复享受公共福利补贴。社会保障卡可享受的公共福利，分为全国一致的基本福利和地方性附加福利。基本公共福利的费用应由中央财政出，以保障公共服务均等化，而地方附加福利则应来自地方财政，这也是地方政府针对性吸引人才的手段。

　　积分制和社会保障卡相互配套，既可以逐步替代现有的户籍制度，真正推进以人为本的城镇化，也可消除地方政府担心出现的“福利洼地”。作为配套，要采取措施有效激励地方政府扩大吸收外来流动人口，并使之市民化。对地方政府城镇化指标的考核，要从以常住人口为基准走向以实际享有市民待遇的人口为基准，最后以户籍人口为准。

　　基于地方实际创新

　　《中国社会科学报》：对于农民工群体的住房保障，除了在制度建设方面进行完善，还应该从哪些方面入手？

　　陈杰：全面解决农民工住房保障问题，是农民工市民化的关键，需要基于公平正义和国家长远战略的顶层设计，更需要基于地方实际的多种模式创新。

　　一方面，要通过加快《城镇住房保障条例》的制定和颁布，以公共服务均等化为出发点，明晰全国城镇范围内总体一致的基本住房保障标准以及政府相应的责任；另一方面，住房保障并不是物理意义上的建筑本身，而是在一个特定城市中生活的落脚点和寻求城市发展机会的根据地。购房者为住房所支付的费用，包括建筑成本、公共服务成本、房产的增值预期贴现等三部分。农民工之所以会面临住房保障危机，主要在于他们无法支付对城市高昂公共服务成本的对价。因此，在为农民工提供住房时，需要对依托在住房上的公共服务与公共福利进行合理分解。

　　基本公共服务需要政府补贴，如建筑安全、人身安全、免除流行疾病、清洁用水、子女对普通学校的就近入学机会等，以达到基本的住房保障水准。另一部分公共服务，如交通便捷性、商场、公园、绿化、子女对较好学校的就近入学机会等，则可以暂时延后。

　　总体上，解决农民工的住房保障，需要农民工个人、用人单位、政府和社会四方合力。在市场化机制运作背景下，政府在一定程度上给予财政补贴，这种公共补贴是一种社会投资，将加速农民工自身人力资本的积累，对保障社会和谐、促进社会繁荣，具有很强的外部收益性。