【财新网】（记者 林韵诗）继在本月初研究加强财政扶贫资金管理后，10月30日，李克强主持召开国务院常务会议，部署建立健全社会救助制度，要求以法治方式推进社会救助制度建设。

　　这意味着，社会救助立法将加速，城乡八千万低保人群的衣食住行将更有法律保障。据10月31日公布的十二届全国人大常委会立法计划，全国人大常委会将初次审议《社会救助法》（草案）。

　　“以法治方式推进社会救助建设”

　　目前，中国已基本建立了以低保制度为核心的社会救助体系，但社会救助领域的立法依然滞后。比如，《社会救助法》至今尚未出台。早在2007年，《社会救助法（草案）》就由民政部着手起草，2008年国务院法制办还就该法草案公开征求意见。

　　所谓“社会救助”，是指政府和社会对不能自食其力的公民，给予的物质帮助和服务。中国的社会救助体系，以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充。

　　此次国务院常务会议决定，“要推进以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网，抓紧把已有的成功做法上升为法规制度”，“坚持统筹城市和农村、兼顾当前和长远、政府救助与动员社会力量救助并举”。

　　对此，中国公益研究院常务副院长高华俊表示，中国的社会救助制度建立多年，已经比较完善。现在，必须通过国家立法进一步推进这项制度，使得社会救助、社会福利及社会保险三者有效衔接。

　　此次国务院常务会议提出五点要求：

　　一要统筹城乡居民最低生活保障制度，适时调整最低生活保障标准。

　　二要建立城乡特困人员供养制度，覆盖农村五保户和城市中类似人员。对无劳动能力、无生活来源且无近亲属的鳏寡孤独及重度残疾等特困人员，提供基本生活条件和必要照料。

　　三要健全自然灾害救助制度。对基本生活受到严重影响的人员，提供食住和医疗防疫等应急救助；对住房损毁严重的，给予过渡性安置或资金、物资救助。

　　四要注重做好“零就业”家庭的失业救助，为有劳动能力但未就业人员提供职业指导、介绍公益性就业岗位等服务。

　　五要充分发挥社会力量作用，鼓励、引导和动员慈善组织、志愿者、企业等参与社会救助。

　　城乡低保已覆盖近8000万人

　　目前，中国已建立并实施城乡居民低保、城乡医疗救助、农村五保供养、临时救助等社会救助制度，覆盖城乡的社会救助体系已基本建立。但是，社会救助领域的法制建设依然滞后，《社会救助法》至今尚未出台。

　　城市低保与农村低保制度，分别于1997年和2007年在全国全面建立，2007年底覆盖城乡。据民政部统计公报，2012年底，全国共有城市低保对象逾2140万人，全国城市低保平均标准人均每月约330元；全国农村低保对象逾5340万人，全国农村低保人均每月标准约172元。

　　城乡医疗救助，是对城乡贫困群众给予医疗方面的资金支持。中国农村、城市医疗救助制度，分别于2003年、2005年开始试点，2008年底实现了城乡全覆盖。2012年开始，在新医改的背景下，全国270余个试点探索建立重特大疾病医疗救助制度。

　　农村五保供养，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬”。2006年1月，国务院修订颁布了《农村五保供养工作条例》。其中规定，农村五保供养资金纳入财政预算，五保标准不低于当地村民平均生活水平。

　　截至2013年8月，全国共有农村五保供养对象540.5万人，全国平均供养标准为集中供养年人均4406元、分散供养年人均3273元。

　　临时生活救助制度，是一种非定期、非定量生活救助，针对因突发性事件、意外伤害等特殊原因，造成基本生活暂时困难的群众。

　　2007年开始，民政部部署各地探索建立该制度。2012年，全国获得临时救助的家庭共有600余万户，户均救助600多元。截至2012年底，全国已有24个省（区、市）建立这项制度。

　　专家称社会救助立法亟待加速

　　曾在民政部低保司长期工作的中国公益研究院常务副院长高华俊表示，从国际经验看，社会保障制度有三个层面，最高的层面是福利制度，第二层面是保险制度，第三层面是社会救助制度。

　　高华俊认为，社会救助制度要继续再往前推进，继续在社会改革和建设中发挥作用，就必须和社会福利服务体系及保险制度衔接，形成多层次的社会保障体系，并通过立法确立社会保障体系的基本框架和制度模式。

　　目前，三个层次的社会保障体系需要重新整合，才能获得整体提升。要达到这一目的，现有的《社会保险法》是不够的，应该再出台《社会救助法》和《社会福利法》，《社会福利法》还应该针对老年人、儿童、残疾人分别制定。

　　高华俊认为，现行低保制度有两大缺陷。

　　第一，覆盖面存在巨大的漏洞，越是经济发达的地区，覆盖面越低，低保水平越落后。这是因为，发达地区的低保资金由地方筹集，而中西部地区的低保由中央拨款。广东、浙江、北京、上海等地，低保覆盖面远低于全国平均水平，起不到保障底线民生的作用，很可能造成社会安全的隐患。

　　第二，社会救助体系和社会服务没有很好地衔接。低保制度的提升始终局限于“扩面提标”，即扩大覆盖人群和提高补贴标准，没有涉及对穷人的服务问题，例如由专业社区工作者为困难人群提供照料及心理介入等。

　　高华俊认为，社会救助制度一定要从法制轨道上推进，其发挥空间才会有较大提升。因为只有通过国家层面的立法，才能综合调动整个社会的资源配置，起到系统性调节的作用。如果单纯靠“扩面提标”和增加投入，很可能会边际效益递减。现在已经到了通过立法，解决社会救助制度的功能性和结构性问题的时候了。