今年夏天,暴雨再次在多个城市肆虐,将不少现代化的都市变成了“泽国”。

　　昨晚,北京市再次迎来一场强降水。短短3个小时,市区多个地区的降雨量超过100毫米,不少路段成为“积水潭”。

　　回顾今年以来的城市内涝之灾,人们无奈地发现,无论从软件还是硬件来说,在防治城市内涝方面,许多问题尚没有得到根本性的改善。不少业内专家认为,通过完善相关法律推动防治城市内涝工作长期和根本性的转变才是治本之道。

　　遇大雨多地内涝现“城中海”

　　“去某个城市看海”——今年夏天,这句带有调侃意味的话从南至北,迅速走红。

　　6月23日夜,对于北京城来说,注定是个不眠之夜。道路积水、地铁停运、交通堵塞——这是那天晚上的暴雨留给许多人的记忆。

　　据北京市防汛抗旱指挥部办公室有关负责人介绍,6月23日夜的降雨是近十年来北京最大的降水,局部地区甚至达到百年一遇的水平,雨量之大已远远超过城市道路和排水设施的承载能力。突如其来的倾盆大雨使城区部分地区严重积水,个别立交桥下积水深度超过1.5米。

     事实上,暴雨袭京导致内涝已非首次:

　　2004年7月10日,北京城区遭遇暴雨,降雨强度达到每小时80毫米,莲花桥积水达两米,城西地区交通几近瘫痪。

　　2006年7月31日,首都机场出现暴雨,降雨强度达到每小时105毫米,迎宾桥积水1.7米,进出机场交通中断。

　　而南方城市的情况也难称理想。

　　今年7月15日夜间到次日凌晨,广州市区、花都、增城、番禺突降暴雨到大暴雨,凌晨3时40分,广州中心气象台发布今年第一个暴雨红色预警信号。

　　据广州市水务局的公开说法,针对这场暴雨,全市各级排水部门提前对天寿路、天河客运站、中山大道、白云大道等108处易涝点和重点路段进行了布防。

　　尽管已经进行了重点布防,但内涝依然“防不胜防”,广州城区许多地方依然出现了积水和涝情。一些市民在接受当地媒体采访时感叹:“内涝整治了多年,还是年年整治、年年浸。”

    观念偏差致管网建设慢

　　据了解,因为城市暴雨引发的危害在世界各国都曾有过先例:

　　1999年,日本博多、东京遭受暴雨袭击,一小时最大降雨量都超过了100毫米,相继发生了地下室里淹死人事件；

　　2001年,韩国首尔暴雨成灾,总降雨量达到了310毫米,地下铁道水流成河,造成49人死亡,9人失踪。其中,在城区触电而亡的21人中,有19位是暴雨中急于回家的路上行人,因路灯电杆继电器失灵使周边水体带电而丧命。事后韩国紧急普查,查出这种在暴雨中会突然变成路边“杀手”的电杆1万多根……

　　业内人士普遍认为,城市内涝频频发生的一大原因是“排水系统建设滞后”,一些城市排水管网欠账较多,管道老化、排水标准比较低,导致内涝频频。

　　据《中国城市建设统计年鉴》统计,目前用于市政基础设施的财政性资金仅有4%投入到排水系统维护；养护维修资金90%依靠地方财政投入,难以按标准进行定期养护维护。来自国家防总的数据显示,目前我国省会以上城市的排水标准一般只有一年一遇到两年一遇,其他城市的排水标准更低。

　　中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶认为,管网建设落后导致“水排不出去”,更为深层次的原因是经济发展观和官员政绩观的问题。

“在过去很短的20年、30年当中,我们的城市化由20%涨到47%,这是一个十分迅猛的发展过程。在这个过程中,地方政府更加重视的是把表面上的高楼大厦建起来,排水系统有被忽视的倾向。而且很少有城市制定了排水系统的规划,都是发展一片做一片,缺乏长远的规划,而没有骨干排水管网,各个小区只能各自为战,水是排不出去的。”程晓陶说。

　　“因为我们是在经济条件尚不十分充裕的情况下,把城市非常迅速地发展起来,再加上一些官员政绩观存在偏差,城市管理者就容易将目光集中在地面上的东西,有一点钱可能会优先解决供水、污水、交通、供电等问题。”程晓陶说,“另外,排水系统也不是每天都会用到,一年可能就是到了汛期才会发挥作用,而且到了汛期也不见得年年都会有大暴雨,有些人就会抱有侥幸心理。”

　　正是在这样一种畸形的政绩观和经济发展模式的驱使下,城市排水工作成了“舅舅不疼、姥姥不爱”的事。

　　“为什么只有在强降雨造成城镇内涝后,才关注这些蓄积已久的问题,但最终仍得不到妥善解决?这涉及各个管理部门之间存在的问题:城市基础设施建设是城建部门管理的,但是,水要排出去又进入了水利系统的管理范围。城市向农村急速扩展又衍生出一些新问题:扩出来的部分区域的防洪工作归谁解决?标准应该怎么定?”程晓陶说,在经济快速发展的过程中,区域之间、人与自然之间基于水的矛盾会变得越来越复杂。在这种情况下,一些问题会陷入扯皮、推诿的状态而难以得到及时解决。

　　另据了解,修建排水系统的投入很大,有时候1公里的管道就要花费几百万元乃至上千万元的资金,个别地方政府出于政绩及成本的考虑,排水系统的建造标准自然不会设计得很高。

    治理城市内涝更要约束人

　　在今年个别城市频频发生内涝后,有人提出,“治愈城市内涝需未雨‘筹法’”。

　　据了解,我国现行的防洪法在防范城市内涝方面几乎没有太多规定。

　　“过去,我们讲防洪主要是指防外洪,水利部门对一些全国重点防洪城市的投入主要是修筑堤防,防御江河湖水,在这件事情上是花了很大的力气。”程晓陶说,但是,很多暴雨灾害并不是由江河湖水泛滥造成的,而是属于暴雨内涝。

　　“暴雨内涝在原理上和江河湖水的泛滥不一样。防江河湖水泛滥主要是守住堤坝,但暴雨内涝需要在整个城市面上防御,这与农田不同,农田是哪里低洼就涝哪,城市现在是立体开发,地下车库、地下商场、地铁等受淹的情况和过去也不一样。”程晓陶说。

　　因此,近年来有业内专家呼吁,应该制定专门的城市防洪法,或防治内涝法。

　　“只有从人治走向法治,明确职责与权益以及大家遵守的共同规则,内涝问题才能得到更好地解决。”程晓陶说,现在各地城市内涝频繁,正是由于在城市内涝防治上存在多处法律空白,才导致问题不断出现。

　　“当代城市型水灾害对传统的治水理念与模式提出了新的挑战。”程晓陶认为,不仅要考虑怎么合理调配水,还要考虑怎么约束人。但问题是,“法律制度的缺乏导致无法协调全社会的力量来做这件事”。

　　据程晓陶介绍,防洪分为两方面:一个是防外洪,一个是防内涝。在我国,防治洪涝灾害急需“转变理念”——从“控制洪水”向“洪水管理”转变。

“一些国家之所以能较好地解决城市排水难题,是因为在诸如法律、资金投入、管理等各方面都达到了一个较为均衡的状态。”程晓陶说,我国的治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善,是一个渐进的过程。人与人之间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的,并且会随着社会经济的发展而日趋复杂,必须采取法律、行政、工程等综合性手段,才能得以合理地调整。这是洪水风险管理的本质。而在上述构建过程中,法律是一个最基本的约束。

　　记者了解到,在一些发达国家,防范城市内涝早已上升到法律的高度。比如,美国防城市内涝的法律制度,对城市内涝防范、治理措施等规定得较为详尽；德国有《城市内涝保险法》,不仅减轻了政府的防洪负担和压力,也培养了公民防洪意识；日本有《下水道法》,对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定。

　　目前,我国已有部分地区开始尝试利用法律治理城市内涝。比如,广州市近日公布的《广州市水务管理条例》针对于城市内涝就提出了多项规定,其中,第四章“内涝防治与防汛抗洪”规定,“各级人民政府应当组织对公共排水设施的建设和改造,提高城市内涝防治能力”。此外,条例中对于公共排水设施建设也有相关规定。