蔡义鸿：中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长

明　亮：中国（深圳）综合开发研究院城市发展研究所研究员

概要

　　处在加速城市化进程中的长沙县，于2009年年底开始探索“镇改街”管理体制创新，将星沙镇改设为星沙、湘龙、泉塘3个街道办事处。我们试图以泉塘为例，从“镇改街”试点的背景、具体做法和实战效果，分析探讨城市管理体制创新对于产业发展与城市功能升级所起到的优化协调作用。

引子

　　2008年，当湘潭伢子左小阳第一次来到长沙县成为长沙市经开区的一名保安队长时，没有看到高楼大厦、喧嚣闹市，只有满目的厂房，不断延伸的黄泥路，以及路边肆意生长的野草。几年来，长沙县已发展成为中国力量之都、全球最大基础施工装备制造基地、千亿产业集群……星沙镇的产品正阔步走向世界。原星沙镇分拆出的泉塘街道的柏油马路修好了，公共设施齐全了，社会管理完善了。左小阳在这里买了房，言必称：“我们泉塘如何如何……在泉塘我找到了家的感觉。”

　　在今天的泉塘街道，有千千万万个“左小阳”，而这在几年前是不可想象的，当年的泉塘只是长沙经开区的一个区域，经开区的主要功能是发展经济，城市和社会管理的职责则归口长沙县相关职能部门和星沙镇，经开区范围内的公共服务没有实体的“块块”承接，因此，政府的管理职责和公共服务资源无法精准提供，也就无法做到城市管理的精细化，工作生活在泉塘的居民也无法对本地形成认同和归属。如何解决这一问题? 长沙县于2009年实施了“镇改街”城市管理体制，正是对上述现实状况的一次积极回应。

　　一、“产城融合”是我国经济功能区的转型方向

　　1984年5月，中共中央和国务院决定，进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市之后，一批批经开区、高新区、保税区、出口加工区如雨后春笋般在全国涌现。然而这经济功能区，却专注于招商引资，专注于工业产值，只具备单一的发展外向型工业的功能，缺少城市氛围和可持续发展的吸引力。面对这些问题，进入新世纪以来，全国各地的经开区以及其他功能区都在痛定思痛，认真反思，纷纷提出“产城融合”的转型理念和思路。2015年7月，国家发展改革委办公厅下发了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作。

　　早在2009年，长沙县就意识到造成“产城分割”的原因是多方面的，既有发展理念的片面性，但体制也有推波助澜的作用，并开始积极寻求突围之路，探索通过城市管理体制的变革推动“产城融合”发展，为长沙经开区的有序转型和可持续发展奠定了坚实的基础。产城融合的重要内容就是公共服务的精准化。原有开发区内设的社会管理局仅仅是公共服务的提供者，而街道办则可以成为公共服务生产与消费之间的桥梁。街道办熟悉群众、贴近居民，了解公共服务丰富多彩的需求。长沙县将县城一镇改三街，大大改善了公共服务的质量。

　　二、“产城融合”背景下的长沙县“镇改街”实践

　　长沙县的“镇改街”主要是针对其县域内的长沙经开区和县城星沙，地处湖南省会长沙东郊。2000年，经国务院批复升格为国家级经开区，规划面积为105平方公里，下辖星沙、榔梨、黄花三个工业园。在推进产城融合的城镇化建设过程当中，长沙县大胆探索“镇改街”创新体制机制，扎实推动产业和城市的同步升级发展，做到产城融合，实现以产兴城、以城聚产。

         长沙县泉塘街道泉盛社区社会事务移交

　　随着长沙经开区以及长沙县城所在地星沙镇的工业发展和人口集聚，其已经发展为一座现代城市。过去以乡镇体制管理城市的模式客观上已不能适应星沙城市发展和管理的实际需要。为加快构建城市建设管理新体制、新模式，全面提升星沙城市管理水平，长沙县委、县政府按照“重心下移、充实基层、机构精简、权责一致”的原则，提出星沙城市管理体制改革方案，改革的基本思路是建立县、街道、社区三级管理体制，撤销星沙镇建制，设立星沙、湘龙、泉塘三个街道办事处，以适应星沙城市建设、管理、发展的需要，力求在城市功能分区、公共管理和政府服务上最大限度地方便广大市民。

　　2009年12月，“镇改街”区划调整由长沙县人民政府向长沙市人民政府呈报请示，并依程序上报湖南省民政厅和湖南省人民政府。根据湖南省民政厅批复（湘民行发〔2009〕10号）和长沙市人民政府《关于撤销长沙县星沙镇设立星沙等3个街道办事处的通知》，同意长沙县撤销星沙镇，设立星沙、湘龙、泉塘3个街道办事处。以分设后的泉塘为例，其位于长沙县县城东南部，范围为：京珠高速以东、长永高速以南区域，区域总面积为20.84平方公里，占经开区总面积的三分之二。下辖12个社区，入区企业300多家，当时总人口4.5万。作为工业区域的泉塘，其主要功能还是产业发展，与人们生活相关联的公共服务配套严重缺失，在过去的乡镇体制下难以全面顾及，泉塘街道办的设立开始逐渐扭转之前的局面。

        泉塘街道的放心“菜篮子”

　　1、星沙城市发展的客观需要

　　依据人口数量来看，2008年星沙镇面积为68平方公里，人口20.6万，星沙已经步入中等城市行列（20万人口以下的为小城市，20万至50万人口的为中等城市）。按照经济发展水平，2008年，全镇范围内（星沙镇+经开区）完成财政总收入35.7亿元，完成一般预算收入15.7亿元，完成规模工业总产值514.5亿元，主要经济指标达到20世纪90年代中期长沙市的总量水平，已经超过省内半数以上地级城市。随着星沙城市建设的快速发展和规模的扩张，星沙已逐步与长沙市融合。根据长沙市城市建设规划，星沙未来城市的发展定位，已不仅仅是一座县城和工业园区，而是要作为长沙市城市的副中心、长株潭城市群的重要一极，新型工业化、新型城镇化的窗口来谋划发展。撤销星沙镇乡镇建制，设立街道办事处，不但是星沙城市发展的必然选择，更是落实实践科学发展观的客观要求。无论从星沙的现实状况还是从上位规划看，星沙的乡镇建制已经无法适应，一是星沙今后的城市功能将越来越凸显，二是人口越发集聚的城市需要更加人性化、精细化的管理和服务，这些都需要通过“镇改街”推动实现。

　　2、星沙城市管理的现实需求

　　从职能定位上来说，星沙镇履行的是县域其他乡镇等同的行政管理职能，但由于其特殊的位置，同时又需要发挥城市街道办事处的作用，二者侧重点不尽相同，以致其在县城的管理中角色定位模糊，职能权责不清。从管理模式上来说，乡镇行政管理体制越来越显示出其在城市管理中的局限性，由于角色定位不明晰，绝大多数时候只能以被动管理服务为主或从事一些具体的、直接的、微观的事务工作，城市管理既没有长远规划，又没有阶段目标。从管理体制上来说，一方面，星沙镇与开发区部分职能交叉重叠，行政管理权限和经济建设权限相互交错。另一方面，星沙镇与县职能部门在城市管理中的职责不明确，星沙镇的大部分行政管理职能都由相关职能部门代管，以致星沙镇在实际工作中处于被边缘化的尴尬位置。

　　3、解决城镇化社会问题的重要举措

　　近年来，长沙县一直在坚定不移地实施城镇化战略，但在城镇化进程中也产生了一些问题，特别是城镇化带来的拆迁农民难以适应身份转换的问题，城市公共设施建设滞后的问题，城市管理缺位的问题等。撤销星沙镇乡镇建制，设立街道办事处，将其行政职能主要定位到城市管理、社会事务上来，必将会全面释放行政管理活力，更强配置行政管理资源，有效提升城市管理水平，更好实现将星沙打造成国际社区、创业乐园和宜居城市这一目标，同时也更有利于加快拆迁农民向城市居民的身份转换。

　　随着星沙城市建设的快速发展和规模扩张，现行县、区、镇职权交叉、权责不清的管理体制已严重掣肘星沙城市长远发展，客观上导致了行政资源浪费、行政效率低下等问题。撤销星沙镇乡镇建制，设立街道办事处，通过科学设置机构，明确工作职能和管理权限，合理划分事权，优化工作流程，改进工作方式，将有效杜绝推诿扯皮、各行其是的现象，最大限度地减少职能交叉、权力重叠、权责不清等问题，确保城市管理效率。

　　三、“镇改街”后泉塘街道城市面貌和公共服务全面提升

　　从理论上讲，“镇改街”后泉塘的社会管理可以精细化、服务可以精准化，公共服务可以创造性地提出解决方案。然而，摆在泉塘街道面前的却是20平方公里的泉塘住了约4.5万人，没有一个公办医院、银行、图书馆、幼儿园和小学，所有的公共服务、商业服务几近空白的严峻现实。

　　泉塘街道书记陈小虎感慨地说：“2009年前的泉塘街道的前身是星沙镇，跟我国众多的开发园区差不多，尽管经开区产业并不缺吸引力，但相关配套严重欠缺，经开区内员工吃、住、休闲等生活配套都成问题，医疗、教育、商业生活配套几乎零格局，更谈不上文化娱乐设施与服务了。”但这一局面随着2009年长沙县实施的“镇改街”城市管理体制开始逐渐被打破。

　　1、聚人气：栽得梧桐树，引来凤凰栖

　　“在泉塘，包容开放、视觉舒服、工作舒畅、感觉幸福的梦想不再遥远。”这是陈小虎心中的理想泉塘。

　　近年来，除了蓝思科技，德国博世、美国空气化工、可口可乐、山河智能、中联重科、力元新材等200余家大小企业相继入驻泉塘街道，数万名产业工人让这里变得热闹非凡。

　　2012年，大学刚毕业的陈亚娟在蓝思科技股份长沙有限公司找了份待遇和前景都不错的工作，只是她觉得公司所在的泉塘有点偏。“一开始有点不满意，集体宿舍条件差、周边没有超市、没有娱乐场所，感觉日子难过。”

　　那么，如何才能留住引来的“凤凰”? 用宜居宜业的环境“筑巢”，这是泉塘街道党工委领导班子的共识。

　　道路是城市的血脉，首先血脉要畅通。为了打通“血脉”，泉塘街道全力协助长沙经开区对远大二路进行了腾地拆迁、提质改造，拉通了东七线，对8条次干道进行了白改黑，还主动联系交通部门，开通了多条公交线路。“现在道路都畅通了，坐公交车很方便，可以去市中心。”不仅提升了道路质量，还对沿线的下水道井盖进行了加高加固，新增了雨水井，连接了市政排水管网，解决了居民用水水压不足等问题。

　　从低成本的居住空间考虑，社区商业是城市基本配套。泉塘曾经有一个“马路跳蚤市场”，只出现在企业上下班时间，超过300个小摊贩聚集在一起，在主干道上卖早餐和宵夜，场面可谓壮观。但马路市场肯定是不符合城市管理条例的，但既然出现了就有其必然性，因为几万产业工人需要马路市场。泉塘街道认为：群众有需要，就得想办法满足。为此，街道专门规划了包括蓝思科技在内的5个交通疏导点，划出500多个经营位，将无序经营的摊档劝入“网格”内摆摊经营，并配置了垃圾桶和保洁人员。同时，大力引进精品酒店、连锁超市、连锁饭店、银行、快乐垂钓等一系列商家和企业，改善了周边的生活环境和购物环境，打造“10分钟消费区”。陈亚娟说，自己已经几个月没有去市里了。“一般的生活需求周边都可以满足，娱乐活动也多了，朋友聚会都很方便。”

　　泉塘街道创新“政社联合”共建模式，2011年引进了社会公益组织长沙市“工之友”服务中心，并指导“工之友”于2013年获得长沙市民政局的重点孵化，逐渐成长为泉塘街道本土常态化、工作专业化、管理规范化、项目品牌化，具有一定影响力的社会组织。街道通过购买服务或政策支持的方式引进其他地区先进社工组织，建立了社会组织培育基地，设计、运行了泉塘益空间项目。

　　在不少城市感叹人气稀少而成为“鬼城”的当下，泉塘却人气爆棚。据统计，2009年“镇改街”时，泉塘人口规模约4.5万人，其中农业人口0.54万人，非农业人口3.96万人。辖板桥、泉塘一、泉塘二、第八、第十二、第十三等社区以及丁家、泉塘等村。截至2014年年底，泉塘街道下辖14个社区，入区企业近400家，大型楼盘51个；现有人口近18万，其中常住人口5万余人，入驻企业产业工人近10万人，8所大中专院校在校学生近3万人。

　　2、惠民生：“五个一”健全现代服务

　　社区公共服务中心、社区卫生服务站、社区银行在一栋楼运行，在泉塘街道小塘路社区，居民们民政办事、银行存取、医疗就诊如今可享受到“一站式”服务。

　　“一个社区公共服务中心、一个社区公园、一个公共卫生服务中心、一个社区银行、一个生鲜市场。”陈小虎所述的“五个一”，正是泉塘街道计划全面推广的社区模式。“今年，我们将在长桥、泉塘、板桥、丁家岭四个社区推行这种模式。让居民生活更便利，幸福指数更高。”

　　针对基础设施配套亟须改善的实际，泉塘街道有计划、分层次、分步骤尽快完善辖区内公共设施建设，着重加强社区办公楼、公园绿地、生活配套、基础医疗、教育设施等项目建设。公园、篮球场、生鲜市场、社区政务服务中心、文体活动中心、卫生服务站……一个个犹如雨后春笋般冒了出来，让泉塘这个曾经的“下里巴人”，完全褪去了泥土味，百姓“各安其居而乐其业，甘其食而美其服”。

 老年人活动中心的“开心阁”

　　“我如果没在办公室，就是在项目施工地。我有三样东西是常备的，一件雨衣、一双雨靴、一顶安全帽。”陈小虎说自己的大半时间都花在了项目施工现场。

　　据泉塘街道提供的资料，泉塘在2014年的基础上，2015年将全面完成泉塘三期安置区菜市场、幼儿园、垃圾站厕、公交站、停车场、夜宵疏导点等公共基础配套设施以及长桥社区、泉塘社区办公楼建设；推进泉星公园、人防公园、星港社区公园以及运动公园等绿地建设；重点推进中联浦沅泉塘生活小区棚户区改造；加强泉塘、长桥社区卫生服务站等基础医疗设施建设；积极配合泉塘中学新建（建设工程已基本完工）、泉塘小学改扩建，加快推进产业工人活动中心建设。

　　陈小虎对建公园有特别的喜好，特别值得一提的是2011年修建的泉塘公园，当时的规划是住宅用地，而房地产市场很火爆，他自己都感慨地说：“说实话，在那种情况下各有关部门把它变成一个公园，真的很不容易。”天华公园的设计建设则很有技术含金量，雨天地面不见水、不湿鞋，雨水还能迅速被山体吸收，公园内道路全部是这种像海绵一样神奇的混凝土铺就的。更值得一提的是，公园内的一块水面，既是一道景观，也是一个调洪错峰的滞洪池，可以有效防止城市内涝。

　　泉塘街道将充分利用现有的花之林、台北豆浆、快乐垂钓等台资、外资企业，新对接一批关联客商，洽谈一批新项目，着力引进银行、大型超市、连锁餐饮、品牌服饰等项目，不断提升客商资源层次和项目质量，今年泉塘街道将重点扶持徐记海鲜、华耀电影城、步步高超市建设并开业。在平台招商方面，将依托昌和商业中心、佐佑大厦、新长海广场以及三景华御等大型楼盘，加快发展第三产业和现代服务业招商，积极培育城市商业中心和特色街区，构建集国际商贸、特色餐饮、娱乐休闲、金融保险等为一体的商贸步行街。

　　“不断提高居民居住环境和生活档次，使泉塘不断成为汇聚‘人流、物流、资金流、技术流、信息流’的一方热土，成为有识之士竞相投资、创业创造的首善之区，成为人文荟萃、令人向往的星沙新城商业中心。”陈小虎计划将泉塘打造成为一张“省会次中心”的亮丽名片。

　　3、重人文：打造居民综艺广场

　　城市越发展，越需要文化去凝聚人心。

　　一提到位于阳高社区的星城国际图书馆，泉塘人都引以为傲。因为这是全市藏书量最多的社区图书馆，现在已存书超过10000本，平均每半年更新一次，供居民免费借阅。“现在已经有500多个会员了。文化的凝聚力，非同小可。”

　　60多岁的退休老人王楚建是图书馆的管理员，已经接管图书馆3年有余。为什么老王退休后不选择享清福，反而坚持每周6天辛苦上班? “因为这里也是我自己的家。小区内有很多拆迁户和流动人口，我希望可以通过自己的努力，让人把心静下来，让图书馆成为大家的一种精神寄托。”除了借阅书籍，图书馆还举办各种文化活动。王楚建的坚持感染了很多人，图书馆目前已有志愿者13人。

　　在泉塘，文化的配套设施可不止图书馆，去年街道党工委投入100多万元，新建综合文化广场、休闲健身公园、门球场、羽毛球场、室外乒乓球台、气排球场、篮球运动场等，星沙最大、设施最齐全的电影院已动工建设，完全可以满足群众开展日常文体活动的需求。

　　2012年，长沙市首个产业工人艺术团在泉塘街道成立，街道7万多产业工人从此有了自己的“旭日阳刚”。这支艺术团成员由辖区企业100余名具有一定艺术功底的产业工人经选拔产生，组成了舞蹈、合唱、乐器演奏三支表演团队。

　　除了成立产业工人艺术团，“居民运动会”“文艺下社区”、社区艺术节、送文化进企业、进社区、校园文化进社区等一系列群众文化项目备受老百姓欢迎。目前，街道辖区内广场舞场地多达15处。此外，街道还从县艺术团、艺术高校邀请专家研究了大量不同风格的广场舞教材，给居民们开设免费舞蹈班，“打麻将，睡懒觉，不如到广场跳一跳”，成了在泉塘街道各社区流行的一句时髦话。

　　“群众文化活动不断繁荣，精神文化生活不断丰富，居民参与程度不断提高，居民幸福指数才会攀升。”陈小虎说，今年，街道将继续抓好“文化强街”这张主牌，积极打造以“综艺广场”为品牌的泉塘大舞台，努力创造一批省市县有影响、有意义、有品位的文化精品力作，办好“校园文化进社区”“高校杯篮球赛”、产业工人艺术团走进企业慰问演出、“社区文化艺术节”等活动，进一步促进校园文化、企业文化和社区文化的融合发展。

　　泉塘街道每年都会推出“十佳青年歌手大赛”“居民运动会”“高校文化进社区”“千人广场舞”“文艺进企业”等各类大型群众文艺活动，2015年，泉塘街道荣获湖南省第四届全民健身广场舞比赛金奖、长沙市八运会老年组广场舞比赛金奖，包揽长沙县歌手争霸赛一、二、三等奖。荣誉和认可，让泉塘的老百姓对街道的认同感也越来越高。

　　4、优管理：赢得安居乐业

　　“就在家附近，我都被抢了两次手机，真的不敢太晚回家了。”这是3年前，住在创业乐园的李女士在网上发帖投诉的内容。

　　因为之前设施不完善、人员不到位，街道内的治安形势一度严峻，小偷小抢并不少见，居民屡次反映，引起了泉塘街道党工委的高度重视。

　　为了加强治安管理，公安部门在泉塘街道辖区公共场所布设了845个摄像监控点全天候工作，招聘35名专职巡防队员，4个治安巡逻队不定时巡防，同时充分发挥法律专业顾问、“五老”人员、道德义工、维稳信息员等的作用，构建了一整套综治责任体系。今年辖区内犯罪率比去年同期下降15.82％，居民的安全得到有效保障。

　　宁可千日无事，不可一日无防。泉塘将整个街道细分为80多个网格，结合了信息化管理GIS系统，以三维地图为展示形式，将社会网格化管理中整个辖区内的人、事、地、物、组织、单位信息直观展现、智能分析，实现整个市、区和街道的资源、事件的统一管理，编织了一张平安“天网”。

　　除了网格化，还有“12345”。何为“12345”? 它是泉塘街道在市民服务热线的基础上，升华而来的一种群众工作模式。

　　泉塘街道推行“12345”工作法，即“一本手册”、“两个平台”（一厅办理、上门服务）、“三种办理”（直接办理、上下联办、协调联办）、“四项机制”（民情受理、限时办结、公示反馈、跟踪监督）、“五心服务”（细心、诚心、真心、耐心、热心），将涉及民本民生的各项办事流程进行一一公布，对辖区内企业、餐饮、娱乐、学校、公厕、公交、公园等服务网点都制成生活地图。

　　“下面餐馆的油烟乱排，我天天好像住在厨房里，跟老板反映，他反而说‘有钱你别住这里’。”2015年9月，家住泉塘安置小区的周女士一气之下，打电话给了“12345”市民热线，要求解决问题。街道工作人员接到电话，立刻进行了现场核实，发现受油烟影响的不只周女士，还包括餐馆所在的整栋楼居民，当天就勒令餐馆老板停止了店外作业，同时在屋内另建厨房，并做好了油烟排放处理。

　　落户泉塘的企业来自五湖四海，从这里生产出的产品销往世界各地，而所有的泉塘人，不管是当地人还是外来户，在文化的纽带下，紧紧凝聚在一起；在精心精细的管理下，安居乐业。

　　“泉塘，走近了才能发现它的美好！”对于泉塘这个区域，不少人有个固执的印象——工厂多，位置偏。其实，只有走进这片区域，才能了解这片土地的故事，基于产城融合的城市发展理念，这里遍布工厂里忙碌的工人以及不断入驻的超市、酒店、文化娱乐，都在告诉人们这片区域正在悄然发生变化。

　　站在泉塘街道的路边，就能感受到这片区域交通的四通八达，立体交通网络的建设给了这片土地无限的想象空间。

　　四、点评：城市化中的社会管理体制创新

　　1、“镇改街”为“产城融合”提供了制度保障

　　20世纪90年代我国各地兴起的开发园区建设，极大地加速了我国的工业化发展进程，拉大了城市的生长骨架，拓展了城镇发展的新空间，为地方经济社会发展注入了新能量、新资源与新活力。作为这段改革发展历史进程的一个重要参与者和见证者，孕育于中国中西部地区的长沙县，于2009年年底开始探索“镇改街”城市管理体制创新模式，成功地走出了一条产业发展与城市功能升级优化协调并进的高水平城镇化发展道路，为我国改革新常态下新型城镇化国家战略的推进，为城镇化快速发展地区审慎避开“产城分割”窘境，为新城区和开发园区的建设者们反思、破解并走出新区建设经常出现的“生活空间发展落后于生产空间发展，城市功能建设滞后于产业功能发展，社会事业发展滞后于经济增长发展”的低水平城镇化困局，提供了有益的参考和弥足珍贵的先行经验。长沙县推行的“镇改街”城市管理体制及社区服务创新，对当前我国开发园区社区建设乃至城市社区的治理模式创新具有重要的借鉴意义。“镇改街”之后政府的社会管理和公共服务得以进一步下沉落实，与之前隶属“条条”的社会建设局面不同，街道办不仅具有更强的主体性，而且也更加贴近基层群众的实际需求和生活。

　　2、“镇改街”为社区建设拓展了试验空间

　　长沙县通过实施“镇改街”创新社区管理体制，在政府、社会组织之间合理分权，在营利性社会组织和非营利性社会组织之间合理分工，促进政府、市场与社会组织合作。街道办成立以后，工作重点更多地体现在政府社会管理和公共服务职能，从而有效剥离原来乡镇体制下的经济发展职能，也就完成了从开发区管理者向城市建成区管理者的角色转换。