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中国生育政策向何处去?
时间:2016-03-15 17:03:07  来源:南芳  作者:IPP评论 

    今年两会政府工作报告中,关于人口与计划生育工作的表述只有一句话:“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策。”许多观察者注意到,这是近三十年来政府工作报告第一次没有提到“计划生育”四个字。联系到2015年出台的全面二孩政策,我们可以看到当前国家正在力图逐渐“淡化”计划生育。然而,现行生育政策中的一些内容与做法,与当前国家淡化计划生育的这一总体方向是有矛盾的,这一点需要引起重视加以解决。

    “提倡”VS“允许”:以后超生怎么办?

    按照新修订的人口与计划生育法的表述,中国当前的生育政策是“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。这里是“提倡”,而不是“允许”,也就是说两孩是政府鼓励的一种典范家庭模式。另一方面,中国目前的人口现实是总和生育率大大低于生育水平。根据人口学者的研究,中国目前的总和生育率是1.4,即使是按照国家卫计委更乐观的估计也即1.6左右,这个水平仍然是低于政策规定的2.0的。从实际的生育水平低于国家的生育政策限制这一事实来看,可以说现在国家“提倡”每对夫妇生育两个孩子,已经是鼓励生育的意思。也正是在这个意义上,“计划生育”四个字才显得越来越不合时宜。

    计划生育,究其本义,是“人类要控制自己,做到有计划地增长”(毛泽东语),这是新中国成立后面临人口快速增长的形势而提出来的一个概念,这里的“计划”当然是限制增长的意思。1971年中国开始实行相对全面稳定的生育政策,当时是两孩政策。1970年代末,生育政策收紧,实行一胎化,此后计划生育政策的具体内容几经调整,但是“提倡一对夫妻只生一个孩子”这个一胎化的总方向是一直没有变的。可以说,在长达四十多年的政策宣传和实践中,计划生育的内涵始终是限制生育、控制增长。
   
    于是就出现这样一种矛盾,按照国家在实际生育水平低于二孩的情况下提倡二孩的号召,中国当前应该是新生人口不足,应当鼓励生育;但是按照计划生育的政策内涵和政策执行的基本逻辑,“二”是一种限制,超过二孩生育多孩的属于超出计划生育,应当予以限制和处罚。尽管中国目前的总和生育率是1.4,但这是一个总体的统计数字,现实中总有一部分家庭想要生育三孩四孩乃至更多,这样的家庭越多对于改变低生育的人口形势越有帮助,但他们却要遭到政策的限制和处罚。这既不符合当前政策潜在的导向,也容易造成实际工作的执行困难,引发矛盾。从一孩到二孩,究竟是限制门槛降低了,还是计划生育的整体导向正在转变为自由生育或鼓励生育?这种政策的模糊性如果不加以理清,只能造成全面二孩政策在政策执行中的两难和配套政策中的混乱。

    “从宽”VS“从严”:既有超生等问题怎么办?

    全面放开二孩的政策改革,也使得一系列相关问题浮上了台面,例如原有独生子女家庭的奖励是否保留、以往超生二孩未罚的是否还罚、失独家庭如何照顾等。对于第一个问题,现行计生法已经规定继续保持;对于第二和第三个问题,争议较大。

    今年两会期间,国家卫计委副主任王培安在接受记者提问时提出,全面两孩政策前面有个前提,就是计划生育国策要继续坚持,继续坚持计划生育基本国策就要继续实行社会抚养费的征收。对于全面两孩政策实施前,也就是2016年元月1日之前,违反法律法规规定生育第二个子女的,已经依法处理完成的,应当维持处理的决定,尚未处理或者处理不到位的,由各省市自治区结合实际,依法依规,妥善处理。这一态度表明社会抚养费(俗称“计生罚款”)征收制度未来肯定还要实行,生育超过两个孩子的家庭仍将面临处罚;同时,那些在二孩政策落地之前生育二孩的家庭,并不会简单适用新法,仍将面临处罚。另一方面,自从全面二孩政策出台以来,一些“黑户”家庭、“失独家庭”就积极活动,甚至以进京上访等方式争取权益,众多媒体专家也呼吁政府尽快制定办法,从宽从快地解决“黑户”等政策问题。

    应该说,全面二孩出台后,对于既有超生家庭是否从宽处置的这种争议,仍然体现了当前政府在“鼓励”与“限制”两种生育政策导向之间的矛盾。如果当前的二孩政策只是一种放松限制,那么出于维护计划生育政策的公平性考虑,处罚这些既有的超生家庭是应该的;但是如果当前的二孩政策是希望鼓励生育以解决低生育困局,那么这些超生者客观上不但没有错,相反是有贡献的,不应当继续受到惩罚。按照中国基层政策执行的“常识”,对于这种政策遗留问题,在新政策出台以后,大部分基层政府应该会以减少矛盾为优先考虑,降低门槛,开闸放水,让这些家庭更容易地过关。但这种“常识”毕竟不是正式的政策法规,各地方政府究竟会如何“结合实际、依法依规、妥善处理”还是不明确的,这就难免会造成社会的不确定感。

    此外,“失独者”也是计划生育政策下的一个特别突出亟需帮扶的群体。前不久一些失独者群体进京上访,他们在他们与卫计委官员的对话中要求政府将目前用来定义失独家长的“计划生育特殊困难家庭”提法中的“困难”二字摘除,不把失独家长们视为等待国家救济的弱势群体,而应视为是对计划生育政策做出贡献和牺牲的家庭。这一诉求事实上反映了失独家庭群体的多元需求,以往政府对失独者的帮扶侧重在物质补贴方面,事实上丧失唯一的子女所带来的绝不仅仅是生活保障的损失,而是失独者群体在生活意义、精神需求等各方面的困难,未来政府需要考虑为针对失独者群体亟待出台更全面、更人性化的公共服务。此外,从对于失独者是“做出贡献和牺牲”的家庭还是“困难”家庭的认定争议中,我们仍然可以看到国家生育政策导向不确定性所带来的困扰。

    “废除”VS“转型”:生育政策向何处?

    在全面二孩落地之后,紧随其后而来的问题就是作为基本国策的计划生育究竟应当何去何从。当前全面二孩政策规定与低于更替水平生育现实之间的落差,事实上意味着过去以控制人口增长为主要任务的一整套计生制度和计生机构已成了“多余”之物。各级计生机构和众多计生干部未来怎么安置?

    从2013年起,先是在中央层面之后是在地方层面,卫生和计生两大部门合并。这一定意义上可以视为政府在为淡化计划生育铺路。另一方面,计生部门也一直力图改变自身仅仅作为限制生育的角色设定,力图转型为现代人口公共服务部门。只是这种转型在“计划生育是我国一项需要长期坚持的基本国策”的政策思路下并不顺畅。同时,计生部门长期被一直被认为是阻碍计生政策改革的既得利益者而广受批评。这一问题的实际解决,需要的还是前文所论及的国家在总体生育政策导向上的思路明确。

    目前针对生育政策的总体导向,主要有三种观点在争论,一种是认为人口增长仍然是一种压力,需要保持一定的限制;第二种认为当前中国的低生育率带来老龄化等一系列问题,未来应当鼓励生育;第三种是主张自由生育,不鼓励不限制。

    历史地看,计划生育是计划经济时代的产物。在当前生育政策导向的争议中,或许我们应当首先考虑的是,在实行市场经济的今天,我们是否相信个人在生育问题上是理性的这个前提,以及国家对个人生育行为的干预,无论是限制还是鼓励,究竟是应当采取柔性的“提倡”,还是继续保留强制性。实事求是地看,各方似乎可以先就这个问题达成最基本的共识,作为解决争议、深化改革的第一步。这也符合习近平总书记提倡的凝聚改革共识、全面深化改革的总体思路。

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