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农村集体建设用地改革实践已经探索出方向
时间:2016-03-09 11:13:27  来源:城市化杂志  作者:张英洪:北京市农村经济研究中心研究员、法学博士、中国国际城市化发展战略研究委员会乡村建设专委会副主任 

  农村土地包括农用地(耕地)、集体建设用地(包括宅基地)、未利用土地等。其中,农村集体建设用地与城市化的关系最为密切。2015年2月27日发布的全国人大常委会《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》便是探索将现有存量农村集体建设用地入市的试水文件。

  根据现行法律,农村集体建设用地不能合法进入市场流转,必须经过征地审批转变成国有土地后才能入市流转;在农村集体建设用地上盖的“商品房”是没有产权的“小产权房”,建的酒店是违法的,农村的住宅只能自住,不得经营。而如今,在经济发达地区特别是大城市城乡结合部地区的农民加盖多层住房出租盈利、村庄自主开发建设搞经营等现象变得越来越普遍——因为它顺应了社会经济发展的需要。与此相伴的是,在城市建设用地指标相当紧缺的情形下,却有相当一部分现有存量农村集体建设用地没有得到充分利用。

  农村现有存量建设用地主要包括以下两方面:第一,乡镇企业因经营不善而荒废,既无法开发也不能流转的土地,如一些地区的乡镇工业大院;第二,通过乡村建设、“农民上楼”置换出来的农民宅基地以及不少闲置宅基地。在现有存量集体建设用地的利用中,“小产权房”是非常突出的现象:现有法律规定,在农村集体土地上建的房子只能自住,不能出售,一旦对外出卖进入市场就是不合法的“小产权房”。长期以来,我国农村集体建设用地不能流转、农村住宅不能买卖等现状,完全是计划经济体制的产物,是传统集体所有制的产物。目前农村土地问题的突出焦点在于没有建立与社会主义市场经济相适应的基本的土地市场。

  计划经济就是行政命令经济,计划体制就是行政管理体制,它完全排斥市场。至今,我们在农村土地管理上还维持着很强的计划色彩,很多“计划”都是违背市场经济规律的。国有土地使用权可以进入市场交易、转让,农村集体建设用地则不能进入市场流转、转让;城市居民的住房有产权证,可进入市场交易,可以抵押、担保;农民住宅则没有产权证,不能入市交易,不能抵押、担保。《物权法》规定,农民对宅基地只有占用权、使用权,没有收益权。

  国家通过行政手段强力控制农村土地,但在市场经济发展进程中,农房的出租、私下买卖或变相买卖等现象已经比较普遍,成为农民财产性收入的一项重要内容,这说明相关法律法规和政策已严重滞后于时代发展,亟需深化改革。《宪法》规定,国家只能因公共利益需要征用土地。而相关法律没有规定公共利益的范围。事实上,不管是公共利益还是非公共利益,凡是建设需要用地的,一律启动国家征地权。经营性项目采取国家征地,这实际上是违宪的。这说明《宪法》相关的条款没有得到相应的法律的保障与实施,《宪法》被悬空了,下位法违背上位法的现象长期没有得到纠正。在全面推进依法治国中,需要公正立法的工作还很多,有许多法律需要全面修改。

  此次试点改革的目的之一,就是使农村集体经营性建设用地拥有与国有土地同等的权利,不必通过征地手段便可直接进入市场——这一改革也将使农村现有存量集体建设用地得到更充分利用。

  第一,城市土地不一定非要全部实行国有,城市土地也可以是集体所有。就是说,城市土地可以也应当实行多元化。国有土地可以建设城市,集体土地同样可以建设城市。城市在扩张中不必非要将集体土地征为国有。

  第二,农村集体建设用地入市应当建立相关税制。这次农村集体经营性建设用地入市试点改革,必然要求缩小征地规模,同时应当建立与农村集体经营性建设用地入市相适应的税制。国家与集体应当在集体土地的市场化中取得合法税收和其他合理收入。

  第三,合理分配集体和农户收入。农村集体经营性建设用地入市改革,可以采取股份合作制的方式进行。比如,一个村有100户农民、100亩集体建设用地,按一户一亩入股,建立土地股份合作社,集体统一开发经营,例如统一建设厂房,收取租金,村民则按股分红。这是比较公平的一种改革方式。实施过程中要明晰集体产权,严防村干部以权谋私。村民取得合理收入是基本要求,制度建设是关键。

  第四,在坚持土地集体所有的前提下,农村宅基地使用权可以进入市场交易,就像国有土地上的商品房可以自由交易一样。按照现在政策制度,宅基地属于集体所有,住房属于农民所有,房地分离,一户一宅,一宅两制,宅基地不能对本集体经济组织成员以外的人出售。深化农村宅基地制度改革,应当扩大农村住房交易市场半径,允许农民房产进入市场自由交易。当然要建立一系列相关的制度规范。建立制度的根本目的不应是限制农民产权,而应当是规范和保护农民的产权。

  第五,借鉴台湾经验,推行区段征收。特别是在城中村改造建设中,可以借鉴台湾地区的经验,实行区段征收政策,实现政府、集体与农民的多赢。比如城乡结合部某村有100户农民、500亩土地,可将其中的100亩用来集中建设农民的住房,农民自愿上楼;200亩交给村集体进行统一开发,农民按股参与共享;200亩用于建设绿地、公园等公共设施。政府在城市化进程中,应当回归公共利益机关的角色,不能与民争利。政府只要不与民争利,事情就好办。

  农村集体建设用地不能进入市场的旧制度已经很落后了,必须加快改革。改革的方向就是在法治的框架中推进农村集体建设用地的市场化,维护和发展农民的财产权。在市场经济发展中,我国农民已经突破了传统旧制度的束缚,创造性地推进农村集体经营性建设用地进入市场,这是实践探索出来的发展方向和基本经验。政府要跟上时代发展的步伐,跟上农民群众的伟大创造,跟上依法治国的要求,加强制度建设,加强规范管理和有效服务。目前的试点改革显得比较慎重,迈的步伐不大,思想还不够解放。我国至今没有《土地法》,应尽快着手制定《土地法》,厘清土地产权关系,同时加快修改《土地管理法》,加强土地产权保护。必须明确,土地立法的基本目的在于厘清和保障各类土地产权,建立和规范土地市场,维护社会公平正义。

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