张英洪：北京市农村经济研究中心研究员、法学博士、中国国际城市化发展战略研究委员会乡村建设专委会副主任

　　实现农民工市民化已成为国家公共政策的基本取向，但在有关农民工市民化问题上，仍存在一些认识上的偏差和实践上的误区。

　　一是只强调农民工市民化的成本，而忽视农民工进城务工的贡献。应该说，改革开放以来，亿万农民为城市的发展作出了巨大贡献，但由于城乡二元体制的影响，进城务工的农民工没有获得城市居民身份，没有享受与城市居民平等的基本公共服务，这是极不公平的政策制度。各个城市为农民工提供的公共服务，远远低于农民工为城市建设所作出的贡献。如果说测算农民工市民化的成本只是出于财政预算的技术考虑，这是可以理解的，但如果以农民工市民化成本为借口阻止农民工市民化进程，那就陷入误区了。其实，所谓农民工市民化的成本，就是农民工应当享有的基本公共服务，而这些基本公共服务，即使是农民工没有进入城市而在农村生活，也应当平等享有。农民工市民化的成本，其实是政府对农民社会保障的长期欠债。为农民工提供基本公共服务，是政府的重大职责，是坚持“以工哺农”、“城市支持农村”的重要体现。农民无论是进城务工还是不进城务农，都应当公平享有社会保障等基本公共服务，政府对此责无旁贷。其实，从社会文明进步的角度来看，农民工市民化的收益远远大于其市民化的成本。如果我们要走向文明，那么我们的整个民族和国家都将从实现农民工市民化中获益。长期以来我们习惯于建立歧视性的制度安排，同时又习惯于在歧视性的制度安排中治国理政。时代发展到今天，我们不能再坚持和延续历史上不平等的社会制度安排了。

　　二是只强调中小城市农民工市民化，而忽视特大城市农民工的市民化。这种观点几乎是政学两界的基本“共识”。其实这种认识是非常错误的。大量农民工就业生活在大城市和特大城市，这是基本的事实。城市化的过程本来就是农民进城的过程。越是大城市，就越具有吸引人口的集聚力。像深圳这座人口上千万的特大城市，完全是在改革开放政策的号召下由成百上千万的外来人口共同劳动创造出来的。本来，“城市，让生活更美好”，但如果我们的城市对包括农民工在内的外来人口应当享有的公民权利视而不见，这绝不是现代文明应当具有的基本观念。一些人还以特大城市面临新的环境、资源承载压力以及“城市病”为由，拒绝给农民工等外来流动人口市民身份和基本权利，其实这也是一种严重误识。一方面，不能认为特大城市的资源、环境压力以及“城市病”是由农民工群体造成的；另一方面，要解决特大城市存在的资源、环境压力以及“城市病”，也不能只找农民工这个群体出气，将之赶出城门，或拒绝给予公民权利。有人还主张提高大城市和特大城市的生活成本，以此抬高大城市和特大城市的门槛，迫使农民工离开。这种人为增加农民工生活成本的“行政性市场调节”手段，并不是以人为本、关怀弱势阶层基本权利的善政。长期以来，大城市和特大城市就一直实行最严格的户籍控制政策，严格限制农民进城。时至今日，我国特大城市的户籍制度改革仍然没有迈开实质性步伐。社会文明进步的要求是，充分尊重农民工的自由选择权，农民工愿意选择在哪个城市就业和生活，这完全是农民工的自由，政府和学者都要给予尊重。无论是中小城市还是大城市、特大城市，凡是有农民工就业和生活居住的地方，都要建立平等开放的制度，给予农民工市民身份和基本公共服务，实现农民工及其家庭成员的市民化。任何城市都不能超越宪法规则之外而成为限制和剥夺农民工公民权利的特权城市。越是特大城市，投入的公共资源越多，吸引的人口也越多，越有责任将全体居民纳入基本公共服务保障网络之中，越要大力推进农民工及其家庭的市民化进程。

　　三是不尊重农民和农民工意愿，强制推行农民工市民化。有的地方，把转变农民身份作为政绩，以行政手段强行改变农民身份，强制推行农民及农民工市民化。这就陷入了另外一种陷阱。我们看到，一些地方强制改变农民户籍身份的出发点，不是赋予农民以平等的户籍身份，不是为了让农民和农民工享有平等的基本公共服务，而是为了掠夺农民的土地财产权益。这种损害农民土地财产权益的假市民化现象必须予以制止。户籍制度改革必须与农民的财产权利脱钩，不得借改变农民户籍身份之名剥夺农民和农民工在农村的财产权利。户籍制度改革的真正目标是消除城乡二元户籍歧视，使农民与城镇居民一样在户籍身份和公民权利上完全平等，最终实现公民的自由迁徙。在实现农民工市民化上，国家应当加快建立社会保障的全国转移接续，确保社会保障跟着公民个人走。公民自由迁徙到哪里，社会保障就要跟着转移和接续到哪里。

　　实现农民工以及家庭的市民化，既是城市支持农村、城市回报农村的具体实现形式，也是城市实现自我持续繁荣发展的可靠保障。特别是在当前经济下行压力增大、人口老龄化加剧的背景下，劳动力短缺将成为各城市追求健康发展的最大约束。实现农民工及其家庭的市民化，将是城市自我救赎的不二选择，也是我们的城市迈向文明的一个标杆。现代国家治理的基本底线是，确保每个公民在全国范围内的权利平等和选择自由。全面实现农民工及其家庭的市民化，是对国家治理现代化的重大考验。