在“十三五”规划的建议说明中，“探索实行耕地轮作休耕制度试点”被列为需要重点说明的几个问题，其中明确指出，经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。当前，国内粮食产量持续增长、库存增加较多，进口量也有大幅增长，利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地修养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾，稳定农民收入、减轻财政压力。

    轮作休耕制度历来有之，北魏《齐民要术》中有“谷田必须岁易”、“麻欲得良田，不用故墟”、“凡谷田，绿豆、小豆底为上，麻、黍、故麻次之，芜菁、大豆为下”等记载，可见我国古代的农耕文化中就有重视土地轮作休耕的传统智慧。轮作休耕在国外也是常用的耕地保护措施。在美国，面对粮食供给过剩和生态环境亟需改善的挑战，1985年的农业法案确定于次年开始实施休耕保护项目，开展有计划的休耕；在2002年修改的农业法案中，休耕的最高限额是2.3亿亩，约占耕地总面积的16%。在欧洲，早在8世纪就出现了“二圃式轮作”，后来出现“三圃式”、“四圃式”，如英国诺尔福克式的“四圃式”，把耕地分为4区，依次轮种红三叶草、小麦(或黑麦)、饲用芜菁或甜菜、二棱大麦(或加播红三叶草)，如果需要休耕，就可以把其中的一个区轮流不再种植作物。

    探索耕地轮作休耕制度要以保障国家粮食安全为前提。虽然我国粮食已经多年丰收，2014年粮食总产量达到12142亿斤，连续两年稳定在12000亿斤以上，但有专家预测，到2020年我国粮食年需求大约为14000亿斤，还有2000亿斤左右的缺口。粮食产量可以根据市场需求调节，粮食产能必须确保稳固提升，也就是说根据市场需求量的大小，可以通过轮作休耕等措施调节粮食种植面积，但耕地面积、耕地质量和农业技术必须保持高水平，当需要粮食产量增加的时候，必须有能够产出这么多粮食的能力。

    探索耕地轮作休耕制度要精准识别“三块田”。资源趋紧田、环境恶化田和产能过剩田。经过连年种植，地下水资源超采，土壤肥力下降，土壤盐碱度增加的地块可以称为资源趋紧田，如华北平原的一些地区由于地下水超采，已经形成了“地下水漏斗”，可减少耗水量大作物的种植面积，推广抗耐旱作物或品种，或划出一定比例休耕。而在许多地方，由于肥料投入过量或失衡，超出土壤环境的容纳能力，导致质量恶化、重金属污染、生态退化等耕地环境问题，则可利用“不同作物养分需求比例不同”的原理调节改善土壤质量。

    探索耕地轮作休耕制度要对农民进行适当补贴。轮作休耕制度试点要有序进行，就必须发挥补贴政策的引导作用，当前我国正在逐步扩大“绿箱”补贴政策的实施规模和范围，调整改进“黄箱”补贴政策，休耕补贴虽被世贸组织列在“黄箱”范围之内，但为了满足欧盟和美国的要求，休耕补贴被纳入了“蓝箱”政策，给予消减承诺，不受《农业协定》约束的限制。美国、法国等国家在执行休耕计划时，大部分休耕计划都是由政府提供补贴，农民自愿参加。如美国提供的补贴主要包括两方面，一方面是土地租金补贴，根据土地所在地的土地相对生产率和当地的旱地租金价格，评估确定一个年度土地租金补贴价格；另一方面是与农民分担植被保护措施的实施本钱，根据农民实施种草、植树等植被保护措施的本钱，向农民提供不超过本钱50%的现金补贴。

    总之，我国探索耕地轮作休耕制度情况复杂，既要保口粮安全，还要藏粮于地；既要考虑劳动投入，还要保证农民收入；既要平衡各类农产品供给，还要找准耕地不同症结。所以，必须守牢耕地红线，有序开展试点。