中国农业改革最近的进展看起来不是很顺利。粮食临时收储政策、农业补贴政策、培育农业新型经营主体政策、土地确权政策等一系列政策在最近粮食价格剧烈波动的背景之下出现了一系列问题。这些政策的出发点都是为保护农民作想，但是为什么这些政策在粮食价格波动之下就出现了问题？此时，我们必须要对农业政策问题做一个全面的整理和反思。
粮价波动引发的政策风险

    农业政策制定存在多重目标，一般主要目标包括：(1)保障粮食安全供给；(2)确保农民收入增加；(3)维持农村美好环境功能(经济学上称为“多面功能”)等。

    传统意义上，中国政府把“保障粮食安全供给”放在优先地位，即所谓的“以粮为纲”。如果既满足“以粮为纲”，又同时兼顾“增加农民收入”的功能，最好的政策就是对粮食进行价格支持。高粮价既能促进农民增加产出，又能增加农民收入，一箭双雕。

    这样的政策20世纪60年代在日本和欧洲广为流行。在国际粮食价格很高的时候，这样政策的财政负担很小，而且对生产的刺激有限。但是，如果国际粮食价格变得很低的时候，由于补贴的刚性，价格差加大，财政负担会越来越重。欧盟在1984年对农业补贴负担曾经超过欧盟总预算的72%，这导致了欧盟农业政策在2003年“脱钩”的市场化改革。

    粮食价格波动对社会福利的伤害很大。粮价过高，容易伤害城市消费者，尤其是城市贫民。如果粮价过低，又会伤害农民，所谓“谷贱伤农”。但是，由于自然灾害以及金融市场投机等因素影响，国际粮价波动在所难免。

    国际粮食价格从1990年开始一直处于上升周期，直到最近的2013年。中国正好在这个周期中导入了粮食保护价敞开收购，收购价和国际粮价同步上升。但是国际粮价在2013年开始全面下跌，到2015年中国国内粮食收购价格开始全面高于国际市场价格50%，有些产品甚至是国际价格的两倍以上。后果就是国产粮食库存和进口粮食同时不断增加。库存和补贴成本使得财政负担非常沉重。
在这样的背景下，最近政府不得不降低收购价。这带来了一系列的政策后果。

    现有的很多农业改革都是基于高粮价基础上的。首先，粮食价格下降伤害了农民收入增加。其次，培育新型农业经营主体、农地流转等出现了逆转。

    因为大家预期粮食价格高企，很多种田大户或者企业进入农业，流转土地，进行大规模种植。现在粮食价格下跌，这些种田大户损失很大。由于地租是在预期粮价较高的情况下制定的，很多承包人无法支付地租，有些地方甚至出现了跑路的现象。
因为这次的市场风险过大，会造成投资者很大的心理冲击，会让很多投资者对农村金融和农业风险有重新认识，导致农地使用权抵押等一系列政策推进受阻。

    农地确权要有“历史的耐心”

    中国农业现在遇到的问题在欧洲早就发生了，所以有了欧洲2000年后的“共同农业政策改革”。这次中国粮价下跌也是一个契机，中国的农业政策有必要进行一次根本性的再思考。

    农业不同于其它产业，它有两个特征：季节性和高风险性。在现阶段，即使科技非常发达，这两个特征也不能完全克服。为了对抗劳动强度的季节性和高风险性，世界上各国农业的经营都是以家庭为主体。美国如此，欧洲如此，日本如此，非洲还是如此。以美国2007年的农业普查结果为例：全美国2204792农场中，87%为个人或者家庭农场，8%为农民合伙农场，4%为企业经营农场，1%为其它形式的合作农场。
如果接受这样的现实，国家就不应该鼓励推广“新型农业经营主体”。

    但是我们必须承认，中国农业未来必须扩大规模才能自立。现有的生产规模太小。但是如果采取“农地确权”，鼓励农地使用权流转，可能操之过急。我们要有“历史的耐心”去解决这个问题。

    即使没有法律意义上的“确权”，农村任何一块土地的使用权都是明确的。在现有法律体系下，即使确权，也没有对农民的土地所有权增加多少保护。有人认为土地确权后可以通过银行抵押等手段获得金融资助，从其它国家的经验来说，农地产权抵押鲜有成功的例子。俄罗斯在20世纪90年代实行土地私有化的一个目的就是想用土地抵押获得贷款，但是基本上所有金融机构都不接受土地抵押。1995年坦桑尼亚在美国和欧盟的资助下实行土地确权，其一个主要目的也是希望农民通过抵押土地所有权来获得贷款，但基本没有银行接受抵押。其根本原因是：农地不能移动，且农业收益较低，风险很高。

    如果现在确权，短期内会把土地的成本显在化，加大农业生产成本。从长期来说，随着城市化的推进，造成“人地分离”的情况，为未来的土地流转兼并造成很大的法律问题。

    现有的农地集体所有制，其实是一个很好的制度安排。从长久来说，随着城市化和农民的凋零，农民人数会越来越少，通过自然调整达到扩大生产规模是水到渠成的事情。在三十年后，农村人口趋于稳定后，实行土地确权肯定要比现在好！

    笔者今年有幸担任世界银行下属的“非洲农业研究论坛”的首席顾问(leading consultant)，对非洲土地制度进行了一些研究。20世纪90年代欧美国家在非洲推行的土地确权制度基本失败了。现在世界银行开始反思这样的政策。非洲土地在传统的制度安排下，集体所有，村长按照人口状况在村内实行动态分配。但是一旦确权后，土地所有权(使用权)的变更需要到很远的登记中心，需要等待很长时间，花费很多经费，准备很多材料才能变更。这经常会导致农业耕作错过季节性。非洲人口的出生率和死亡率都很高，人口处于动态变化中，法定确权不一定是很好的制度。确权最好要等到农村人口稳定之后！

    同理，中国的农村人口也处于快速变化中，很多人在转移到城市，留下来的在老去。如果现在确权，不一定是有效率的行为。对于农业改革，我们要有“历史的耐心”！

    老年农民凋零后，土地自然会流转兼并

    从经济学的角度来看，中国农业问题包含了三个要素：粮食，农民，土地。农民和土地的结合，生产出了粮食。这三个要素描述了中国农业的三个基本政策：“以粮为纲”，“以民为本”，以及“农地集体所有”。这三者之间有时存在不一致。

    传统意义上的“以粮为纲”，不顾一切满足粮食自给的政策，在中国经济高速发展之后，遇到了很大的挑战。以大规模补贴和价格支持为政策手段的支持政策，使得现有的土地生产力已经趋于极限，大量施用化肥农药导致了严重的农业污染：包括空气，土壤和水污染等。

    2014年中国全年粮食产量为6.07亿吨，但进口大豆总量为7140万吨。看上去只占产量的12%左右。但是考虑到大豆的产量只有小麦等主粮的1/3。这就是说中国进口了耕地面积36%左右的大豆。粮食自给自足已经不可能，所以中国政府改变口号为“保证口粮自给”。政策的改变对中国农业的可持续发展是一件好事。

    当然，粮食安全需要维持，但是需要通过完全自给来实现吗？其实不然。国家在粮食价格政策上应该减少扭曲。按照市场价格，收购适量的储备粮。同时，应该学习欧洲的经验，把支持农业的补贴，以土地或者人头分发到农民手中。这样农民能够得到更多的补贴。

    中国历代的统治者都知道国家要“以民为本”。从农民角度来说，中国农村现在基本没有青壮年劳动力，他们已经转移到城市，或者在城市打工，剩下的基本是老人在从事农业。由于城市文化和农村文化的差异，这些农民无法融入城市生活，他们大部分都会在农村慢慢凋零。由于计划生育政策，对于农民来说，他们中的很多人都只有1个孩子，最重要的就是养老送终问题。这才是中国农村最重要的问题。政府应该支持每村都要建立养老院，由老人，集体和国家共同出资，实现他们互助养老，使这些农民在辛苦一辈子后，即使子女不在身边也能够在国家的照顾下有尊严地离去。

    至于土地，如上所述，现有的“土地集体所有制”是一个很好的制度，在青壮年转移到城市，而老年农民凋零后，土地自然会流转兼并，农业生产规模自然会扩大。土地确权并不是急于现在就完成，最好等到农村人口数量趋于稳定后实施。

   中国农业改革的顺序应该是：农民，粮食和土地。对于农业改革，我们要有历史的耐心，不可能毕其功于一役。