备受瞩目的中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议，于2008年10月9日至12日在北京举行。全会研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

这是一份在改革开放30周年之际中央发布的重要决定，系统回顾总结了我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，站在历史的节点上对当前中国尤其是中国农村的发展作出了前瞻性和务实性并举的部署，试图通过农村改革把中国的现代化进程引入一个新的轨道，从而实现全面现代化的百年强国梦想。

发轫于30年前的中国改革开放，首先来自于小岗村的实践，实践引发了农村家庭联产承包责任制，成为改革开放的导火索，农村呈现出欣欣向荣的局面。1984年改革重心从农村转向城市之后，城乡改革形成了分水岭，改革的主战场从农村转向了城市。这使得30年后的中国城市逐步跟上世界的步伐, 然而城乡之间的差别，尤其是收入差距却在逐步拉大。

据农业部的统计，1978年至2007年,中国农民人均纯收入由134元增加到4140元。其中,2007年，全国农村居民人均纯收入实际增长9.5%，是1985年以来增幅最高的一年。但城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元,也是改革开放以来差距最大的一年。

中国在经历了奇迹般的增长后，“三农”成为中国经济发展中的一个重要问题。去年十月份召开的十七大会议以来，中央高层领导，特别是胡锦涛总书记、温家宝总理数次深入农村考察农业、农村工作，走访、看望农民群众，共商农村经济社会、改革发展大计，足迹踏遍了大江南北，充分体现了党和国家领导人对“三农”工作的重视。其间，胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、习近平、李克强等六位中央政治局常委不到一个月的时间，考察了山东、天津、江苏、上海、广东、浙江等6个沿海省市，与此同时，商务部、银监会、国税总局等负责人也纷纷出动。调研地域之密集、时间之密集、高层人物之密集，引起诸多媒体关注。

此次会议更将重点聚焦农村改革，力图在统筹城乡发展上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。

农村土地制度改革

从家庭联产承包责任制到土地流转

1978年冬天，安徽凤阳小岗村18位农民悄悄地签订了“包产到户”的“契约”,由此拉开了中国改革开放序幕的一角。发轫于农村的改革，迅速以不可阻挡的磅礴之势推向全国。

1992年中共中央1号文件，明确肯定了家庭联产承包责任制，且长期不变。随后又连续发了4个中央一号文件，定下了15年承包期。

1993年，在小岗村15年的承包期即将到期之际，中央提出延长30年不变，随后在1998年修订《土地管理法》时写进了法条。

家庭联产承包责任制作为中国农民的伟大创举，不仅促成了我国农业增长的“黄金时期”，而且在较短的时间内解决了上亿人的温饱问题，成为人类消除贫困史上的一个奇迹。

随着城市化进程的推进，城市建设的飞速发展，大量农民涌入城市，然而集体土地大量闲置却不能流转。这带来了“小产权房”等诸多问题的产生，不利于土地的集约发展。于是，各地开始积极探索土地流转。

流转试点：从“饱受质疑”到政府主导

最早的农村土地流转可以追溯到上世纪90年代。1992年，中国的最南部，广东南海的一个村子，在中央提出家庭联产承包责任制30年不变的前一年，再次选择了集中土地，然后推行股份制合作。几个村子的土地被集中起来作价入股，然后统一规划经营，比如兴办企业，收益按照51：49在集体和农民之间分成。

几年后，江苏昆山通过村集体创造性的复垦农地，获得非农建设用地的指标，然后向本村农户“招标”，单个或者几个农民可以联合起来修建厂房，再赚取租金收益。5年时间里，昆山新增建设用地8.25万亩，1/4来自于此。

2001年10月，广东顺德被确定为全国集体建设用地使用权流转试点；2003年，在总结试点经验基础上，省政府发出了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》；2005年6月省政府正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省府100号令），在全国开创了以法规形式规范集体建设用地使用权流转管理的先河。

截至去年初，据初步统计，全省已有10多个市开展此项工作，流转宗数约2100宗，面积约为1550公顷，涉及价款约20亿元。其中，东莞、佛山等地较为典型。然而，由于缺乏国家法律支撑，“广州一些已经流转的地块还只是合同契约，并没有上升到物权层面，也就是说，没有办法发房地产证”。

备受瞩目的武汉“两型社会”建设更是提出了土地向优势产业流转，农民以地为股，经集体转让获稳定租赁收益。重庆、成都在城乡统筹时，采取了以土地承包经营权入股，将农业用地集中到龙头企业和种植养殖大户手中，实现土地的集约化经营。农业用地改为城市用地，对征地动迁的农民采取现金补偿+股份补偿的方式；集中配置宅基地等非农用地资源，把更多的非农用地释放出来。

河南沁阳，作为政府主导下的土地流转直接指向农业产业化、标准化、农民组织化和农村工业化、城镇化。据了解，目前沁阳市存在多种土地流转方式，包括成立农民专业合作社、对外转租、土地信托、农村土地信用合作社、入股、转包、出租、转让、互换、代耕等。

十七届三中全会审议通过

10月9日到12日，十七届三中全会在北京召开。会议审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中国改革的发力点再次聚焦农村土地制度。全会公报称，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。

《决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这一举措能够调动农民对土地投入的热情，让农民有效分享土地市场化的收益，同时也会让更多的农民从土地上释放出来，进入城市，加速城市化进程的发展。

农村金融改革

目标：建立现代农村金融制度

十七届三中全会提出，农村金融是现代农村经济的核心。建立现代农村金融制度，着眼于为农村发展提供充足的资金支持；建立促进城乡经济社会发展一体化制度。

10月19日发布的《决定》全文把未来农村金融的版图描述为：建立一个商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。文件提到，允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。

中国银监会10月12日举行专门会议，研究并落实如何完善农村金融服务，充分发挥政策性金融和商业性金融的作用，推进建立现代农村金融制度。

会议对银监会贯彻落实党的十七届三中全会精神进行了部署，强调要制定贯彻落实三中全会的总目标和实施细则，制定完成工作时间表和责任制度。

对于十七大报告中提出要“推进农村金融体制改革和创新”，农行对此将发挥什么作用，农行行长项俊波表示，农村金融体系改革是整个金融体制改革中最重要但又最薄弱的环节。农行要在农村金融体系中发挥骨干和支柱作用，将进一步强化为“三农”服务的市场定位和责任，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势，加大产品和服务创新力度，力争成为县域优质金融服务的提供者和新型金融产品的设计者、推广者，更好地为“三农”和县域经济服务。

现行农村金融体系亟待完善

农村金融是我国金融体系的主要组成部分。目前，为农村提供金融服务的三家金融机构中，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融分工合作的农村金融组织体系。此外，很多新型农村机构相继出现，保险市场和资本市场也开始进入农村。

尽管当前我国农村金融体系已初具规模，多种不同所有制，不同经营范围的金融机构相对建立健全。但是，由于农村的特殊原因，需要大量的微小金融机构深入农村腹地。

数据显示，目前我国所有金融机构的贷款余额达到20万亿以上，而这其中针对农户的贷款额还不到1.4万亿。截至2007年末，全国有2868个乡（镇）没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7％。目前农村金融机构定位仍不很明确，法人治理结构不完善的问题仍较为突出。虽然近年来农村金融机构不良贷款率有所下降，相对仍然较高。

银监会主席刘明康曾表示，“农村金融机构空白和覆盖率低，使农民无法享受普惠制金融服务”。

中央举措

此前，中央采取了一系列举措加速农村金融改革，推动农村金融发展：

2003年6月，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，拉开新一轮农信社改革序幕；

2005年5月，央行明确4省进行“农村小额信贷组织”试点，成立7家小额信贷试点公司；

2006年12月底，邮政储蓄银行挂牌，主要定位于服务农村金融；

2007年10月，村镇银行等试点工作扩大到全国31个省（区、市）。2007年，我国农村金融改革成效初显：新型农村金融机构试点工作顺利推进，31家新型农村金融机构先后开业；农村信用社服务“三农”的能力进一步提升；农村商业银行股改上市迈出重要步伐；农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行以及新型农村金融机构等支农贷款余额达5.3万亿元，较上年增长17%。

2008年，中央一号文件提出，加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，加大中国农业发展银行支持“三农”力度，推进中国农业银行改革，继续深化农村信用社改革，完善政策性农业保险经营机制和发展模式……

2008年5月，央行、银监会发布《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，明确四类农村金融机构相关政策。

高层声音

胡锦涛：2007年8月28日，在中共中央政治局第四十三次集体学习中，胡锦涛总书记指出，要把农村金融改革发展作为金融工作的重点，健全农村金融基础服务体系，充分发挥各类农村金融组织作用，加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。要大力发展资本市场，加强资本市场基础性制度建设，促进资本市场主体健康发展。

大连首个环卫工人日 7名农民工获颁大连户藉

周小川：2007年11月15日，央行行长周小川表示，按照建立现代企业制度的要求，进一步深化国有商业银行股份制改革，稳步推进农业银行改革；全面规划农村金融改革，推动农村信用社改革向纵深发展；加快推进政策性银行改革发展，继续推进其他金融企业改革。

刘明康：中国银监会主席刘明康年初表示，2008年将加强对农村金融改革的推动，将更多的改革资源投入到农村金融领域，更好地统筹城乡金融发展。

吴定富：政策性农业保险方面，保监会主席吴定富今年1月曾明确表示，2008年将完善政策性农业保险发展模式、管理体制和运行机制，简化理赔程序，稳步推进政策性农业保险发展。同时，积极配合国务院法制办和有关部门制定政策性农业保险条例，为政策性农业保险发展提供制度保证。

户籍改革

户籍制度变迁

十七届三中全会提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。作为城乡二元结构的突出表现形式，备受关注的户籍制度改革再次成为社会焦点。

中国的户籍制度始于周朝，至秦代初具规模。此后，经过三国至南北朝的整顿，到隋唐时期日趋完备和周密。从商代的“登人”到汉代的“编户齐民”，再到宋代的“保甲制”，展现了我国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达。
新中国成立后，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：

第一阶段，1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙，属自由迁徙期。

第二阶段，1958—1978年，为严格控制期。1958年1月9日，新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。

这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。

第三阶段，1978年以后，半开放期。

深受传统社会经济制度和文化影响，我国现行户籍制度仍保留有大量传统户籍制度的内核。如户籍带有深深的身份烙印，存在着等级差异性，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍。

改革难在何处？

随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，现行户籍制度的弊端日益明显，阻碍了城市化进程的发展、城乡经济要素的自由流动以及城乡统筹的推进，户籍制度改革迫在眉睫。

然而，推进户籍制度改革，打破城乡二元经济格局，不是单纯的户口迁移问题，中国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利，如社会福利、医疗保险、基础教育等，在城乡居民之间的二元安排，这才是不合理之所在。

早在2005年的北京“两会”上，北京市政协委员、中国人民大学国际关系学院教授张惟英就表示，北京、上海等城市的户籍吸引力最重要的是它背后的利益，比如就业、补贴、社会保障等，如果户籍背后这最关键的几项都不存在了，那么户籍的含金量也就微乎其微了。

全国政协社会和法制委员会副主任孙明山认为，对北京、上海、天津、广州、武汉等人口压力较大的特大城市，应允许其在一定时期内继续实行适度从紧的户口迁移政策，有计划、分步骤地满足群众的落户愿望，防止人口过度膨胀。对中小城市特别是中西部地区，则要适应加快发展的需要，进一步放宽户口迁移限制。具体的实施细则可由省级人民政府制定。

2008户籍改革举措

尽管一个制度的改革不是一朝一夕能够解决的，尤其是对于中国这样一个发展不平衡、各地情况参差不齐、人口数量巨大尤其是农业人口占有相当比例的国家，户籍改革将牵涉到每一个人的利益，但进入2008年，中央以及地方在探索户籍制度改革上积极推进，举措不断。

——中央：政策叠出

* 3月，公安部新闻发言人武和平表示，由国务院牵头，包括公安部、国家发展和改革委员会、劳动保障部等14个部委正在积极协商户籍改革的事情。户籍改革的目标是建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动。

* 9月2日，全国政协召开“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局”专题协商会，全国政协社会和法制委员会副主任孙明山建议，中央和国务院有关部门，对社会保障、计划生育、义务教育，特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍制度改革相关的现行法律法规政策进行一次全面清理。

* 10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。

* 10月16日，国新办就长三角地区改革开放和经济社会发展情况举行发布会，国家发改委副主任杜鹰表示，长三角地区在户籍制度改革上具备优势，可以在全国率先推进户籍制度的改革。他分析，改革的核心，一方面是如何使城市的福利体制货币化，另一方面，是如何提高农村的福利水平。

* 10月19日，新华社全文播发《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。文件提出，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。

——地方：积极行动

* 1月1日起，云南省深化户籍制度改革，宣布取消“非农业人口”、“农业人口”的 “二元制”户籍登记管理模式，实行“一元制”模式，统称为居民户。

* 为建设城乡统一劳动力市场，江西省今年也宣布，将探索取消农业和非农业户口划分，逐步建立以居住证管理为核心，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为准入条件，城乡统一流动的户籍管理制度。

* 山西省万荣县今年制定了《流动人口管理改革办法》，对辖区所有暂住人口实行常住化管理，废止《暂住证》，全部发放与当地居民相同的户口本。

* 8月1日，深圳在全市实施居住证制度，持有深圳“居住证”的居民子女可在深圳接受义务教育，持有10年长期“居住证”的居民将被纳入社会保障体系。对于流动人口居全国城市之最的深圳来说，这一政策影响深远。

* 8月24日，湖南省出台《关于大力推进新型城市化的意见》规定，要加大户籍管理改革力度，在全省范围内建立户口一元化制度，取消附加在户口上的社会管理职能，促进城乡人口自由流动。

* 10月1日，浙江省嘉兴市建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度、城乡统一的户口迁移制度和按居住地划分的人口统计制度，取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。自此，“农业户口”彻底退出嘉兴历史舞台。此举被认为将在探索循序渐进地取消附加在户籍制度上的利益功能上做了一定的突破。