京津冀适时推统一居住证

　　十八届三中全会和中央城镇化工作会议都明确，要严格控制特大城市人口规模。严控人口的思路，已经越来越明晰。

　　随着北京经济的快速发展，城市规模的不断扩大，资源环境超载严重，交通拥堵顽疾难除……“太胖”，这也是今年2月份习近平总书记在北京调研时对北京目前状况的贴切形容。北京人口规模如何控制已经成为从中央到地方再到老百姓都高度关注的焦点问题。

　　京津冀一体化发展，能够带动北京人口疏解吗?人口如何疏散？《法制晚报》记者昨天专访北京国际城市发展研究院院长连玉明，请专家谈谈他的人口控制之道。

　　连玉明

　　北京国际城市发展研究院院长，著名城市专家。

　　曾任中国国际跨国公司研究会副会长、中国企业家论坛首席秘书长等职务。

　　主要研究领域为城市学、国际管理和决策学。长期从事企业竞争力和城市竞争力研究。

　　他提出的“城市价值链理论”、“C管理模式”和“中国城市竞争力解决方案”被证明为该领域最有效的方法之一。

　　控制人口无序过快增长已成共识

　　法制晚报（以下简称“FW”）:随着北京人口的不断增长，北京面临了一系列问题，这是发展中国家必须经历的阶段吗？

　　连玉明（以下简称“连”）：必须承认首都城市可持续发展面临严峻挑战，特大城市病的各种症状日益凸显。

　　当前，加快治理首都的“城市病”不仅是对北京发展的考验，更上升为推动国家治理体系和提升治理能力的重要内容。解决北京的“城市病”，首当其冲的就是控制人口无序过快增长。控制人口无序过快增长，着力解决“城市病”，在决策层已经取得共识。

　　对北京这样一个超大城市来说，在城市化加速推进过程中，由于城乡发展的不平衡、不均衡性，农村、小城镇、小城市人口向特大城市集聚而形成的人口增长是必然的，这也是城市发展的基本规律。

　　作为国家首都，北京集中了中央机关、部委、党政机关、军队、央企等大量机构，这就决定了北京的人口问题并非是北京市能够解决的。

　　FW:根据国际城市的发展规律，什么情况下会出现大城市病？

　　连：从世界城市发展的一般规律看，处在转型发展中的国家，“城市病”往往随着城市规模的不断扩大而日益严重，常住人口超过1000万的城市或多或少会出现“城市病”，常住人口超过2000万的城市则会出现比较严重的“城市病”。

　　2013年底北京常住人口已经超过2000万，给城市交通、生态环境、基础设施等带来巨大压力，人口资源环境矛盾越来越严重，城市环境资源承载力正在接近甚至超过临界点。更为严重的是，这种人口资源环境矛盾还很容易引发社会矛盾和社会问题。

　　人口增量3/4源自外来人口

　　FW:大城市病给北京带来哪些问题？

　　连：人口规模无序过快增长，人口经济资源环境之间的矛盾日益严重。

　　2013年年末，北京市常住人口总量2114.8万人，较2012年增加45.5万人。其中，外来人口增加26.7万人，其总量占常住人口总量的37.8%。与2000年相比，全市常住人口年均增加58.4万人。

　　过去13年，北京市人口增量中，有3/4的增长是外来人口带来的。外来人口的增速远远高于户籍人口的增速。人口规模的快速增长，给北京城市资源环境带来沉重的压力。

　　数据表明，北京人均土地面积不足全国平均水平的1/6，人均水资源占有量不足全国平均水平的1/10、世界的1/35。目前北京100%的天然气、100%的石油、95%的煤炭、64%的电力、55%的成品油均需从外地调入供应。

　　FW:北京人口总量发展趋势如何？

　　连：今后一段时期，从我国城市化进程的特点、北京经济社会发展的阶段性特征及首都城市的吸引力等方面看，北京人口持续增长的趋势不会改变。

　　2013年北京人口达到2114.8万人，从2008年到2013年，年均增长57.8万人，年均增速为3.4%，是全国年均增速的6倍多。需要引起重视的是，对北京实际人口规模的估算要充分考虑目前统计口径、统计方式的限制与影响，对2114.8万的总人口数要有一个更加客观和清醒的认识，以免造成决策上的误区。

　　基于当前对北京实际的人口总量的认识，4000万的人口总量规模有提前到来的可能，很可能在2050年之前就达到甚至突破这个总量规模，甚至会提前10年、20年到来。

　　关于人口调控的官方表达

　　2008年“健全房屋租赁和居住证管理体系”

　　2009年“探索建立人口调控目标责任制”

　　2010年“探索建立综合调控机制，通过城市功能疏解、产业结构升级和布局调整，促进人口有序迁移与合理分布”

　　2011年“探索区域人口调控综合协调机制”

　　2012年“人口调控”四字消失，代之以“人口服务管理”，管理模式为“实有人口服务管理全覆盖”，“实有人口”表述五年来首次出现在政府工作报告中。

　　2013年北京市委常委会讨论确定了重点推进的26项改革任务，其中在有序调控人口规模方面，除了建立健全区县责任制外，北京还将启动实施居住证制度，同步研究制定医疗、教育等相关公共服务配套政策措施，并探索开展重大规划、重大政策、重大项目的人口评估试点。

　　建议设立首都人口委协调控制人口发展

　　FW:针对目前北京所面临的人口问题，您个人认为应该从哪些方面解决？

　　连：应该探索建立首都人口发展委员会，建立特大城市人口可持续发展的体制机制。

　　对于首都人口委的具体组织设置和职能安排，可以借鉴和参考首都规划委员会的机构设置和运行模式，由中央和国家相关部委、驻京部队和市政府有关部门参加，同时吸纳天津、河北作为成员单位。下设首都人口委员会办公室作为日常办事机构。各区县建立人口委员会分支机构，在街乡成立人口委员会派出机构。

　　首都人口委主要承担组织开展人口问题战略研究，编制区域人口发展中长期规划和年度计划，制定调控人口增长的相关政策措施，督促检查人口政策措施落实情况，统筹人口与产业转移，人口与科教文卫等公共服务工作。

　　此外，对于北京这样一个特大城市来说，治理“城市病”只从北京的角度考虑是有局限的，根本的出路是推动京津冀协同发展、一体化发展。因此，应在京津冀地区率先构建人口均衡型、资源节约型、环境友好型“三型社会”建设示范区，从根源上解决北京人口资源环境之间的矛盾，实现城市可持续发展。

　　FW:京津冀一体化城市人口如何协调才合理？

　　连：京津冀城市群人口调控机制的核心是“自由迁徙”，可以适时推出京津冀统一的居住证制度，改变各地居住证制度“自行其是”的现状，统一居住证准入门槛，统一居住证持有者的居民待遇，这既符合我国在全国范围内实行统一的居住证制度的发展趋势，也是京津冀率先打造“三型社会”示范区的一个重要抓手，将对有效疏解北京人口发挥重要作用。

　　优化人口结构成为调控重中之重

　　FW:核心区人口,涉及到就业、孩子上学等硬性指标，现在疏解有没有方向？

　　连：除了人口规模快速膨胀外，北京的人口问题还表现在其空间分布和内部结构的失衡。

　　从人口空间分布看，中心城区人口过度聚集。2012年首都功能核心区人口密度最高，为23758人/平方公里，是城市功能拓展区的3倍，城市发展新区的22.9倍，生态涵养发展区的110倍。全市人口密度从城区向外围呈现同心圆递减。占全市面积1/5的城六区，聚集了全市60%的人口。

　　人口就业结构与北京产业发展重点趋于一致，以功能疏解推动人口结构优化将成为人口调控的重中之重。

　　止增长先从城市发展新区着手

　　FW:推动人口结构优化，当前最重要的任务是什么？

　　连：伴随着北京城市的扩张，产业布局调整和郊区住宅开发、道路基础设施的建设，城市功能拓展区、城市发展新区吸引了大量人口集聚，发挥了较强的人口承载功能。

　　从2005至2012年，首都功能核心区承载全市人口的比重从13.34%下降到10.61%；城市功能拓展区是全市人口承载的核心区域，约有近一半的人口分布在这一区域；城市发展新区承载人口呈明显上升趋势，由26.76%上升为31.56%；生态涵养区受生态涵养功能限制，其人口占比从11.26%下降到9.11%。

　　这意味着接下来北京在人口空间布局上将面临两大压力。一方面，首都功能核心区由于其发展空间已接近饱和，未来人口进一步疏解的压力依然不小；另一方面，城市功能拓展区与城市发展新区的外来人口份额呈持续上升趋势，其中城市发展新区外来人口的增速将高于城市功能拓展区。

　　2012年，城市功能拓展区与城市发展新区集聚了全市80%以上的人口，且仍有扩大趋势。城市功能拓展区与城市发展新区也开始面临人口疏解的压力，这些区域如何扼制人口无序过快增长已经成为当务之急。