新型城镇化是前一阶段城镇化的升级版，从要素驱动转向创新驱动。当前创新驱动的核心就是人的城镇化。以人为本的新型城镇化，是在我国经济增长模式转型、能源资源承载能力面临挑战、城乡二元社会结构矛盾加剧的大背景下，通过深化土地、户籍与公共服务、行政与财税三方面的改革，和城镇化、信息化、工业化、农业现代化“四化”同步发展来提振内需，为经济增长提供持续动力，同时使自然环境可持续，社会安定和谐。

　　过去城镇化的反思及新型城镇化之路

　　改革开放30多年来，尤其是近10多年来，我国的城镇化经历了加速发展，城镇化率于2011年首次超过50%，达到51.27%，2012年底增至52.57%。我国用几十年时间完成了西方发达国家上百年时间走过的历程，城镇化在拉动经济增长、提供就业机会方面取得了巨大的成就。根据国家统计局的测算，2001年到2011年10年期间，城镇化每提高1个百分点，就会拉动投资增长3.7个百分点，拉动消费增长1.8个百分点。

　　但是，中国前一阶段的城镇化过程中也产生了不少问题。

　　最显著的问题之一是人口城镇化滞后于土地城镇化。国家统计局公布的统计数据表明，1990年至2011年，我国城市建成区面积扩大了3.39倍；而同期城镇总人口仅增加了2.29倍(将常住非户籍人口都统计在内的基础上得出的数据)。过去，各个地方政府以盖楼修路等基础设施建设为城镇化的主导方向，而对人的城镇化关注度不够，对城镇化过程中人的幸福感关怀不够。

　　第二，城乡二元社会结构矛盾加剧。2012年全国农民工已多达2.62亿，但在城市工作生活的农民工，享受不到与户籍居民相同的公共服务和社会福利；同时，农民“被失地”、“被上楼”和“被市民化”的现象日益严重，失地农民失去持续的收入来源，造成“回不去的故乡，进不去的城市”。

　　第三，前一阶段粗放型的城镇化建设对土地、能源和生态环境的承载能力提出严峻挑战。特别是在大城市，交通、自然环境、住房、教育、医疗等环境资源和公共服务的供给跟不上迅速膨胀的人口的需求，形成各种“城市病”：“人多”、“车堵”、“内涝”、“污染”、“房贵”、“上学难”、“看病难”等等。可以说，城市居民在感受到城镇化的“中国速度”时，生活质量和幸福感并未随着城镇化率上升而大幅增加，反而因“大城市病”而大打折扣。

　　中国未来最大的发展潜力仍在城镇化。2012年按城镇常住人口计算的城镇化率是52.6%，而按城镇户籍人口计算则仅为35%左右，与发达国家的80%，甚至与和我们收入水平相近的发展中国家的平均60%的城镇化水平相比，还有很大差距。差距即潜力。但是，下一阶段的城镇化将更加注重质量，更加强调人文关怀。以人为本的新型城镇化，尤其是农民市民化和城市居民民生水平的提高，将极大刺激内需，成为继出口、投资之后，国民经济发展的又一驱动力。

　　德勤管理咨询认为，衡量新型城镇化水平，要在经济发展之外，考察环境与交通、公共服务、人才发展几大方面，以体现以人为本新型城镇化不仅事关人的就业与生存，更加注重人与自然和谐相处，人人享受社会福祉及人自身的和谐发展。

　　德勤新型城镇化指数及其解读

　　(一)指数涵盖范围

　　德勤管理咨询开发的新型城镇化指数体系，通过综合衡量各个城市在以下四大方面的发展水平，全面反映城市的经济发展状况与人文关怀程度，从而对一个城市的新型城镇化水平做出评分。

　　·经济发展水平

　　·环境与交通

　　·公共服务

　　·人才发展

　　其中每一个大类，又分成若干子类别，每个子类别，选用1〜4个要素进行多方位的衡量。以环境与交通大类为例，子类别包括自然环境和交通与基础设施两项，在自然环境小项，我们的分析要素选取了空气质量、垃圾处理和公共绿地；在交通与基础设施小项，则选取了拥堵情况和信息化水平。

　　要素的选取，既考虑了对类别/子类别的代表和反映，又考虑了数据的可得性和数据的权威性。本次报告中，我们的数据绝大部分来源于国家统计局、各城市2013年统计年鉴、中国环境监测总站、各城市2013年预算及2012决算案等官方公开数据；小部分数据，比如对交通拥堵、食品安全进行指标量化时，参考了较权威的第三方机构调查后公开的数据。有一些要素，比如重大安全事故，由于缺少全面的数据，或数据的可靠性不够，并未纳入本次研究。我们希望，随着统计数据的更加公开透明，或者时间允许做一手的抽样调查，在下次研究中，我们能进一步调整、优化要素的选取，使德勤新型城镇化指数体系更为全面和科学。

　　从覆盖的地域范围来说，由于时间所限，本次报告从全国五大区域内仅仅各选取了一个代表性城市作为样本进行量化研究。此次选取的样本城市为北京、上海、广州、成都、哈尔滨【见图2】。

　　(二)评分方法

　　·总分满分100分，对四个大类每个赋予相同的权重(各25分)，对每个大类下的各子类别也赋予相同权重，继而对每个子类别下的各项要素赋予相同的权重。

　　·对于每项要素，选取能够较好量化该项要素的指标，并收集原始数据。

　　·对原始数据进行标准化，将其转化为1到该项权重的区间值(例如，某项指标的权重为a，则在该项上表现最好的城市得分为a，表现最差的城市得分为1，其他城市的得分为经过线形处理后介于1到a的值)。

　　·得出各城市在各个要素上的得分，层层加总得到各城市总得分。

　　(三)评分和排名结果

　　综合来看，北京尽管在环境与交通方面表现较差，但由于其在经济发展、公共服务及人才发展方面的优势，仍拔得头筹。

　　需要特别指出的是：

　　1.因历史数据不全，除经济发展大类外，本次研究我们都只选取了2012年的统计数据评分，因此，该排名更多反映的是一个时间点的静态的城市发展的综合水平，而对于各城市在各大类别各要素上的成长性及政府在人文关怀的具体举措并未体现。我们考虑在今后的研究和排名中，将3年/5年间的进步作为重点考察。而对于各地政府的具体措施，将在后文详述每一大类得分时，予以进一步的文字补充说明。

　　2.本文中的许多数据来源于各个城市的2013年统计年鉴，其中对具体统计口径未有说明，因而对于各个城市的统计口径是否完全一致，无法判断。但亦无更权威可靠的数据源来替代。

　　3.鉴于官方统计数据口径多为常住人口，使得流动人口(居住时间小于6个月)对于环境的影响以及其公共服务享受情况并未纳入考量。

　　在经济发展大类，北上广以良好的经济基础遥遥领先，但成都和哈尔滨显示出强大的经济发展后劲。

　　在经济发展大类中，北京、广州与上海得分为第一梯队，分别在服务业占比、人均GDP和人均可支配收入指标上领跑。而成都和哈尔滨得分为第二梯队，与第一梯队差距在缩小，但仍明显。从增长率的角度而言，成都和哈尔滨5年间的人均GDP遥遥领先于第一梯队城市，体现了成都和哈尔滨经济强劲的发展后劲。

　　在产业结构调整上，成都成果显著。2012年北京的服务业占GDP比重最高，而成都的服务业占比尽管在5个样本城市中最低，但5年内由36.8%跃升为49.5%，增幅最大。这得益于成都在外资西进、内资西移趋势下的准确定位：“以先进制造业先导发展为纲为源、抓源引流带动三次产业联动发展。”成都在信息化与工业化深度融合的大趋势下，将将注意力聚焦在以新一代信息技术产业为代表的战略性新兴产业，带动产业结构不断升级。

　　在环境与交通方面，广州以其优异的绿化水平、良好的空气质量、高比例的垃圾处理成为5个样本城市中最“宜居城市”。

　　广东省委、省政府为广州市定位为“宜居城市”，随着一系列环境提升措施实施，收效明显。借亚运会之机，广州政府推动了一系列环境提升举措，包括2011年投入55亿元综合治理“一园”、“两湖”、“五涌”污水，919项人均环境综合整治工程等。这些举措使得广州的空气质量、水环境质量(如水质、生活污水处理率)和人居环境均得到了明显改善。在白云新城的规划中，广州也借鉴了新加坡“花园城市”的理念，通过充分利用当地自然条件以及开展湿地公园建设，实现高达43.6%的绿化覆盖率以及人均10平米的公园绿地面积。

　　而对于首都北京，尽管其在空气质量及交通拥堵两项均处于五城市中的末位，但在其他方面(如生活垃圾处理率、人均公共绿地面积，信息化发展水平)位列首位，因而在此大类的排名并未垫底。对于近年来日益被关注的空气质量，则仍需要中央与地方政府的共同努力。由于PM2.5的影响半径为300〜500公里，使跨区域间的联防联治成为治理重点。2013年中央财政安排50亿元资金，全部用于京津冀及周边，北京更是于2013年9月发布了“2013—2017年清洁空气行动计划”，计划五年内投入超千亿元使PM2.5浓度下降25%，体现了地方政府对于环境治理的决心。

　　在公共服务提供方面，北京因政府投入大而领跑；但成都作为国内户籍制度改革的试点城市，在服务提供的均等性上表现突出。

　　北京市人均教育、医疗及社会保障上的政府支出最高，哈尔滨紧随其后。哈尔滨市通过启动学校建设工程，积极推进教育资源均衡发展。在医疗方面，则推出“数字医保”，实现基本医疗保险、工伤、生育、离退休人员医疗统筹联网；目前职工医保和居民医保报销比例分别约为76%和70%，极大解决了居民“看病难”、“看病贵”的问题。

　　需要特别指出的是，成都市尽管在人均公共服务的计算中得分较低，却在公共服务提供的均等性上表现突出。作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，成都市自2011年起取消暂住证，全面实施居住证制度，使成都300余万流动人口得以享受教育卫生、法律援助、劳动就业、参与社区管理等12项市民权益。此外，成都还在改变城乡二元结构上进行尝试，通过在全区域内实行统一户籍管理，使农民拥有自主选择进城落户的权利。这一举措缩小了城乡公共服务提供的差距，更为在全国范围内推进城镇一体化户籍制度改革做出了良好的探索。

　　在人才发展方面，北京以优越的教育资源和良好的就业机会，在五城市中位居榜首。

　　在人口受教育水平上，北京的每千人受高等教育人数高达315人，明显领先于上海(219人)、广州(192人)、成都(167人)以及哈尔滨(147人)。这与北京拥有国内最丰富的高等教育资源，以及能够提供丰富的工作机会进一步聚集人才密切相关。

　　在人才待遇上，上海和北京明显优于其他城市，成为吸引人才的一大因素。受城市产业结构影响，以计算机、金融等行业为代表的高薪就业机会更多地分布于北京及上海两地。为进一步吸纳人才，广州近年来提出打造总部经济，大力推行金融中心、创意产业等总部经济建设，以期打造人才高地。

　　但是，在北京和上海以购房价格为代表的生活成本也最高，成为推动人才向二三线城市流动的因素之一。

　　预测与建议

　　农村转移人口的市民化是中央提出的新型城镇化六项任务之首。将2.6亿农民工以及现在在农村居住的人口中有意愿的部分人，逐步转变为城镇居民，是一项艰巨而长期的任务。农村转移人口的市民化，不单单是户籍的转变，更伴随着农村转移人口的就业能力如何打造，就业机会如何创造，在新建的中小城市和小城镇如何向他们提供公共服务，怎样提高农业生产效率，保证粮食安全等一系列的问题。

　　《国家新型城镇化规划》对各个级别的城市和城镇接纳农村转移人口有不同设计。“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。我们认为，这意味着北上广深等一线城市的落户政策可能将进一步收紧，而中小城市和小城镇是政策引导农村转移人口的主要目的地，将成为新型城镇化发展的重点和主导方向。在新建的中小城市和小城镇，如何解决上文提到的农民市民化的一系列问题，德勤有如下建议：

　　·通过技术培训、人才培养来提升农村转移人口的就业技能，并且培训内容和产业规划所需技能结合。

　　·根据各地独特的自然环境和资源禀赋，因地制宜开展科学合理的产业规划(尤其是服务业)以给农村转移人口提供就业支撑。

　　·应用信息化等新兴技术，低成本高效率地提供公共服务(e-government)，如网上教育、远程医疗等。

　　·农村土地流转，农业产业化、集约化经营以提高生产效率，保证粮食安全。德勤管理咨询(上海)有限公司 中国经济研究院