十二届全国人大常委会第三次会议昨天举行第一次全体会议。受国务院委托，国家发展和改革委员会主任徐绍史作了关于城镇化建设工作情况的报告。报告中涵盖了近年来围绕城镇化所做的主要工作、我国城镇化现状及趋势、促进城镇化健康发展的基本思路等方面内容。

　　报告内容

　　加强制度顶层设计 促进城镇化健康发展

　　徐绍史在报告中明确提出，现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

　　促进城镇化健康发展，需要着力加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革。明确城市规模界限，防止大城市无序扩张。构建科学合理的城镇化评估体系，重点关注农村转移人口就业水平、基本公共服务覆盖率、农业现代化程度、土地利用效率、农民收入水平和城乡居民收入差距等指标。

　　创新和完善人口服务和管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

　　建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

　　优化行政层级和行政区划设置，合理增设城市建制，形成设置科学、布局合理、服务高效的行政区划和管理体制。此外，还要加强生态文明制度建设，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

　　对症下药

　　资源服务 难载城镇规模

　　报告提出，城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理。东部一些城镇密集地区资源环境约束加剧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘;小城镇数量多、规模小、服务功能弱。城镇空间分布和规模结构不合理，增加了经济社会和生态环境成本。

　　全国人大财经委调研指出，小城镇人口比重不升反降，一些县城甚至建制镇的常住人口规模已达数十万，却只能按照县或镇的级别配置公共资源和管理服务，无法满足实际需要。

　　药方

　　强化中小城镇 功能服务建设

　　要优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展。在发挥中心城市辐射带动作用基础上，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

　　追求速度 浪费大量土地

　　一些地方借城镇化之名，脱离实际，超越经济发展阶段，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，缺乏产业支持造成很多“空城”。甚至靠举债盲目扩张，造成地方债规模不断扩大，财政金融风险不断积聚。不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。

　　药方

　　严格保护耕地 优化土地利用

　　实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。

　　政府在城镇化中的主要作用是科学规划、合理引导、制定政策、营造环境，不能“大包大揽”。要坚持市场导向，更多依靠市场手段，减少行政命令和过度干预，不宜把城镇化率作为政绩考核目标。

　　农转人口 难享同等服务

　　2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，存在社会风险隐患。

　　药方

　　推进户籍改革 均等公共服务

　　统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件。加快推进基本公共服务均等化，努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

　　无序开发 城市病渐突出

　　一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧。

　　药方

　　优化城市结构 加快产业转型

　　加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，统筹中心城区改造和新城新区建设。加快产业转型升级，强化城市产业支撑，营造良好创业、创新环境，增强城市经济活力和竞争力。完善城镇基础设施和公共服务设施，提升社会服务和居住服务水平，增强承载力。

　　马上就访

　　明确城市规模界限

　　慎将县镇简单划入

　　京华时报讯 (记者周宇)针对人大财经委调研报告中“加强城镇化顶层设计和总体规划”这一建议，记者采访了国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏，他对城镇化过程中城市规模界限设计、城镇化评估体系等问题做了解读。

　　记者：您认为市、镇标准应如何界定?如何确定常住人口规模?

　　易鹏：随着人口流动越来越明显，再用户籍人口做标准有些不合时宜，所以要用常住人口做标准，更科学、更全面，也体现了以人为本。对于常住人口的规模，虽然现在流动性较强，但整体规模还是可以掌握的，可以从产业布局、产业结构方面预测出来。

　　记者：城市规模界限指什么?

　　易鹏：人口规模是很重要的一个界限。我们现在以100万人为标准，超过就是特大型城市，现在全国已经超过150个了。有的城市人口是100万，有的是2000万，都划在一类，我认为这样界限就太模糊了，未来城市标准要体现出差异化。现在一些城市还有市辖县、市辖镇等等，我认为不合适。城镇的概念应该是主城区的概念，是以建设用地连接的概念，是建成区的概念。比如重庆很明显，有2800多万常住人口，3000多万户籍人口，实际上很多地方不是连着主城区的，不应简单把它们划在一个城市。

　　记者：城镇化评估体系应该如何设计?

　　易鹏：我们过去对于城镇化评估只有城镇化率一个指标，是很单一的数量指标，以后要改成质量指标，就包括建议中提到的农村转移人口就业水平、基本公共服务覆盖率、农业现代化程度、土地利用效率等一系列标准，需要是科学、系统、完整的指标体系，这样就可以针对城镇化过程当中出现的问题对症下药。