第十届中国城市化国际峰会在广西电视台举行

　　非常荣幸也非常高兴参加我们今天这样一个盛会，首先要祝贺城市化委员会成立十周年。

　　作为中国（深圳）综合开发研究院院长，我非常荣幸和城市化委员会一直有很密切的协作。我们研究院一直关注城市化问题，今天我要讲的是关于14亿人城市化的新趋势。关于这个大趋势，我谈一点自己的看法，分析当中的面临的一些问题。

　　城市化战略重大调整

　　什么大趋势呢？开这个会之前我就想，因为上一次参加城市化委员会的年会已经隔了几年，这几年在城市化问题上发生的一些重大的变化，我觉得大家应该注意到，就是我们国家我们中央政府在城市化战略问题上进行了重要的调整，是什么呢？就是从过去发展小城镇为主，开始向发展大城市转变。包括自然资源部都明确表示，要增加给大城市的土地供给，减少那些人口流出的中小城市、三四线城市的土地供给。然后最近几年，几个重大的举措就是发展大城市群或者叫大都市群。第一个举措，雄安新区给京津冀城市群增加了一大块土地；第二个举措，提出了粤港澳大湾区；第三个举措，提出了长江三角洲城市群。最近在进博会期间，习近平总书记明确提出，要推动长三角更高质量一体化发展。这几件事，我觉得在中国城市化进程中具有重大的意义，它代表了一个战略的转移：从我们过去鼓励小城镇发展，转向大城市、大城市群的发展。

　　在这里，我想，只有先把这个思路转变的过程和转变的一些原因先梳理梳理，才能认识到这个重大战略转变的意义，然后我们看，要搞城市化当中面临的一些问题以及挑战，以及我们应该怎么做，才能更好地去推进这个进程。

　　城市化的基本逻辑：聚集效应

　　·规模效率与聚集效应；

　　·大城市的优势：

　　——基础设施更便宜，创造更多的就业与收入；

　　——更有效地利用高度稀缺的土地；

　　——人口集聚导致服务业的发展，创造更多就业；

　　——聚集产生创新：知识的外溢效应；

　　——多元化带动“时尚”……

　　——摘自樊纲在第十届城市化国际峰会上演讲的PPT

　　人口为什么要迁移

　　第一个问题，为什么会出现城市化，人口为什么要迁移？这包括，人口迁移的规律究竟是什么，根据这个迁移的规律，我们是发展大城市还是发展小城市，我们是发展大城市群还是孤立的大城市发展。

　　首先，人为什么要城市化为什么要进城？现在有两个“进城”。一个是农村的人进城，一个是小城市的人进大城市，这个事情正在发生。用十九大的话来说，就是追求美好幸福生活。美好幸福生活的基础是什么？是有更好的、收入更高的就业，这个就业在哪里？过去希望小城镇可以提供。后来发现乡镇企业没有效率，乡镇企业逐步向城市集中，因为城市可以提供更好的基础设施、更便利的物流条件、更多人才的选择。后来，不仅向城市发展，更多的企业、工业、产业向大城市集聚，因为大城市可以提供更大规模的基础设施、物流、人才，然后人才聚集又带来服务业的发展，只有人多了，很多家庭生活的要素才能社会化，如餐饮、娱乐等等。

　　所以，我们看到历史上世界各国的大趋势，特别是在城市化之初的大趋势——我后面还要讲后城市化阶段，后城市化是指人退休以后回流，这个先不讲。现在先要讲的是年轻人去哪，年轻人需要就业需要追求比上一代更好的生活，他要去哪儿？显然，大城市有它的优势，方方面面我不多说，经济学的基本道理叫做规模效益、聚集效益。所以，世界各国产生了很多大城市。而且，联合国的研究表明，近一百年来，人口进一步向特大城市集中，而且这个过程中产生了城市群、城市带。

　　城市化的逻辑与都市群的形成与发展

　　·中国的城市化进程远没有结束：城市人口55%。

　　·城市化的规律--人口迁移规律：人为什么要迁移，为什么要进城？

　　·大城市还是小城镇？

　　——摘自樊纲在第十届城市化国际峰会上演讲的PPT

　　城市化不能偏离人口迁移规律

　　过去我们的偏差在哪儿？就是偏离了人的迁移规律。我们鼓励小城镇发展，但是小城镇给了很多土地，盖完房子之后人走光了，去了大城市。而大城市我们限制它的发展，每个城市都有很多限制发展的措施，结果虽然限制发展，人还是去了，然后挤在一个很拥挤的地方，房价飙升。这个问题什么时候突出出来的？什么时候被大家认识到？为什么最近几年有了城市群的发展？是因为房地产市场出现了严重的两极分化。三四线小城市，特别是偏远地区的小城市，价格不仅不升，反而去产能、去库存、去杠杆，去库存最早说的是去这些三四线小城市的房地产的库存，而大城市房价飙升、供不应求。一个沿海城市计划800到1000万人口，是按照存载率等计算的，结果现在是2400万人口，这个供求关系一定是使得价格飙升。

　　因此，就这样一个房地产市场的变化情况，使得我们认识到：我们要尊重人们迁移的规律、尊重市场的规律，我们在城市化工业化的初期一定要重视大城市发展，一定要给大城市的发展创造一定的条件。

　　“城镇化”战略的偏差

　　·人为限制大城市，鼓励小城镇发展，背离了社会发展的规律，背离了人们选择迁移的逻辑。

　　·房地产市场的两级分化，根本是人口流动的两极分化：人口流出地区与人口流入地区。

　　·土地供给背后的各种经济问题需要做全面的分析。

　　·几个城市群形成与扩大，表明城市化战略的调整。

　　——摘自樊纲在第十届城市化国际峰会上演讲的PPT

　　建设城市群或城市带解决“城市病”

　　但是，城市再大也是有边界的，不可能在一个狭小区域里面解决现代所有的一切，出现了城市病的问题。怎么办呢？一个发展趋势就是建设城市群或者城市带。城市群和城市带的含义是什么？就是通过交通，把一个区域的大中小城市、城市和乡村连接起来，让这个区域的各种城市或城镇或城市乡村，各种功能相互补充，协同发展、一体化地发展。它是一个城市群，具有各种功能的城市组。这个城市群既可以是历史上自然地形成（比如欧洲很多城市群都是自然形成的），也可以是我们尊重城市发展规律、城市化的规律，我们主动地去规划，主动地去引领它的发展。

　　这里面就涉及了很多的问题。如何发展城市群？这个战略调整是非常重要的，而且对于下一阶段城市发展非常重要。我国有14亿人口，这不是用一个小项目就可以解决的，必须有一个大视野，结合世界各国的经验教训，结合中国的特殊情况，来为城市化的发展、城市群的发展，思索各式各样需要解决的问题。

　　“大都市”与“城市群”

　　·大城市再大，也有边界，无法解决所有局限性的问题，出路就在于与周边地区一体化发展成为“城市群”。

　　·大都市群是指以一个或几个大城市为核心、包括周边一批中小城市共同组成的城市群、城市带；

　　·历史上自然形成，也可以顺应规律有规划地发展。

　　——摘自樊纲在第十届城市化国际峰会上演讲的PPT

　　大城市需要便利的交通

　　第一个问题，交通的便利。现在一些城市群的规划比如粤港澳大湾区的城市群规划还没有出来，长江三角洲城市群一体化发展的规划也开始启动，大家正在探讨。首先大家认识到交通是最重要的。有了交通，有了通勤的便利，人们就可以不在自己工作的区域、工作的城市生活，他可以在大城市的核心区工作、就业，但是晚上可以回到一小时甚至一个半小时车程之外的地方居住生活。这样城市的经济人口和居住人口就可能出现差别和分离，这样就使得整个区域的住房都成为这些大城市功能的补充条件。就像在曼哈顿金融区工作的金融精英不住在曼哈顿不住在纽约，他住在康乃狄克州去，每天早晨坐一个小时的通勤铁路去上班。他们的通勤铁路还是比较慢的，我们现在有比较快的快轨交通，我们的辐射半径可以更大，可以到更远的地方。

　　最近一个热播电影，也是警匪片，名字叫做《通勤者》，就是讲居住在郊区的人每天到曼哈顿上班。前些日子还有部电影《火车上的女孩》，主人公也是住在一个乡村小镇住着，每天到伦敦去上班。我们在东京也可以看到，天天早上在火车上昏昏沉沉、半睡半醒的通勤者，从远处到东京上班。这就是所谓交通/通勤的含义了。像刚才我们说可以住在郊区，可以在乡村租个房子，通过便利交通，到城市工作。

　　城市要避免同质同构

　　城市的经济人口还有另一种含义，不单是可以工作，小城市用不着发展很多高级餐饮、娱乐设施、歌剧院。特别是西洋音乐，并不是东方家庭每天需要享受的一种乐趣，我们要养活一个歌剧院，大概得上千万人口。因此，住在远处的人可以白天到城市上班，可以晚上到城市吃饭、听音乐、娱乐，这也是一种经济人口。经济人口和居住人口的分离，通过交通连接，这就是城市群一个重要的特点。

　　这样大城市和周边的小城镇就有了很多功能的区别。这里面有一个重要的特点：一个大城市的一体化发展就意味着不要搞同构的城市，不要每个城市都要承担同样的功能，还要都去发展产业啊，这个业那个业等等。可能一个小城镇在这个区域当中就是一个特殊的功能，或者它是一个养生、旅游、休闲区，或者它是一个加工业、制造业区等等。比如说粤港澳大湾区，东莞也是1000万人口的大城市，东莞一些镇就可以搞加工制造业。深圳和香港，是前店，负责销售设计，加工就在东莞一个镇上，加工的工人可以住在东莞，城里的人也可以住在东莞。生活、学习在不同的区域、不同的城市、不同的城镇，承担着不同的使功能，不必去搞千篇一律雷同的各种城市。各个城市、各个城镇不一定追求同样的功能，不一定去耗费大量的资源去浪费搞在同质同构的事情上。

　　在这个过程中有些人会担心，会不会把周边小城镇的功能“虹吸”到大城市去？有些城市不愿意和功能更大的城市一体化，怕一体化把它的精力抽走。这就需要以长远的眼光来看这个事情。市场有一个均衡，你这里人都走了，这里的房价、地价其他功能会便宜，随着大城市越来越拥挤，人们还会回流这个地方，只要这个地方有交通设施。

　　其他小城镇的前景

　　·欧洲小城镇生存与发展的原因：

　　·缓慢的工业化与城市化进程：农民还没走完退休的人回来了。

　　·欧洲地域狭小，很多小城镇其实是大城市群的一个组成部分（不是那种偏远地区的“三四线”小城镇）。

　　——小城镇现在可能就是在人口流出阶段，要做的其实是保护好老宅、生态、文化，为人口回流做准备。

　　——摘自樊纲在第十届城市化国际峰会上演讲的PPT

　　关注小城镇发展前景

　　这是个重要的话题，是关于小城市和小城镇的。

　　第一，小城市怎么对接大城市，大城市有哪些功能可以分散到小城市。

　　第二，大家现在非常推崇小城市，我们要好好分析。我们这里讲的小城市不单是大湾区的小城市，同时还要想到远处小城市的发展前景。

　　在一定意义上，我们这些发展中国家或者城市化发展迅速的国家，所处阶段还没有到小城市全面发展的时候，我们处在工业化的早期。工业化早期的一个特点就是人口大量集中到大城市，这个过程确实有快有慢。中国在短短40年当中，走过发达国家用了很长时间才走过的过程——比如，西欧工业化经历了150年到100年的过程。在这个过程中，他们就有一个现象和我们不同。什么呢？就是村里年轻人还没走光，而老一代出去做工的已经退休回来了。而我们的情况是，这40年回来的仍然是农民工，因为他在城里呆不下去。西方没有户籍问题，他只要有工作都可以在城里呆下去。但是，他退休后拿着社保，可能再回到老家去，或者到远处小镇买个房子、租个房子，他不用天天去挤公交车，不想去过城市拥挤的生活，这时候小城市开始发展。

　　大家想一想，这个非常重要！退休的人回来和农民工回来，是完全不同的概念。退休的人，第一，他拿着一生的积蓄；第二，他带来了现代城市生活的经验；第三，带回了社保。欧洲1900年以后都有了社保。这三个东西带回来，就有了改造振兴小城镇的过程。第一，带来积蓄，可以盖房子、修老宅；第二，城市化经验，可以改造农村的生活。我有一个朋友，以前是新闻记者，我们曾一起共事。他是雅安人，前几年退休后，他就回去了，在雅安村里建了座房子。从他开始建现代的、城市化的房子开始，他们村里所有人再建新房都按照他的模式。他按照现代城市生活经验，自己出一点钱，请村里的孩子们到各处捡垃圾，最后培养了大家捡垃圾的习惯，农村干净了。当然他的社保现在成问题，他要到县城去。但是像西方小城镇那样，人多了，社保就要为他们服务，养老、医疗等就要为他们服务。那么这时候，城乡一体化就开始出现，公共服务的均等化就开始逐步实现。

　　因此，我们现在非常羡慕很多欧洲的小城镇，什么人居住在那里呢？退休的人、老年人居住在那里，年轻人仍然到大城市打拼。这个过程中振兴了一些小城镇和一些农村。而我们现在是快速工业化过程，不仅中国，战后日本重新崛起、韩国等也是这样。特别是韩国，现在有50%~60%的人口聚集在首尔大都市群范围内。

　　这给我们一个启示，人出来工作，把父母也接进城市，父母怎么回去、什么时候回去，这还是一个过程。我们也开始到这个过程了，现在有钱的一代人已经开始退休了，正好40年，20岁工作，60岁退休，经历了高增长、高储蓄，新一代人退休了，会带来很大的变化。

　　无论如何，在大城市群和城市发展当中，小城市的角色一定是有的，但在这个历史进程当中，恐怕还要逐步地发挥出来。

　　“3+N”的城市群格局

　　在我们这个阶段，中国14亿人口，可以预见的一件事情是：我们会出现若干个大城市群、城市带。基本的判断是：在2050年以后（实现）。说起来也不久了，30年时间可能实现不了这么完整，完全的基本城市化还不一定完成，也许需要40年50年时间。

　　预计将来会形成“3+N”的城市群格局。3+N是什么？我这儿画了三个大圈、若干个小圈。顺便说一句，这基本符合“胡焕庸线”。

　　最近听说我们的东西差距还没有解决完，南北差距现在又扩大了。京津冀是一个城市群，它有多少人口不一定，但是长三角、珠三角完全可能成为1.5亿以上到两亿人口的城市群，三个大的城市群刨去了5亿人口。中国14亿人口，中国还有很多人需要进大城市群。沿海、中部地区会有一些3000万到5000万人的城市群、城市带，我（在这个图中）没有画山东渤海那一带，那一块应该也是一个（城市群）。郑州、合肥、西安、成渝、武汉、长沙、厦门、泉州这一带，应该也是具有规模的城市群、城市带。

中国未来将形成3+N城市群格局，红色圆圈为樊纲手绘位置示意图

　　需解决行政区划问题

　　现在进一步研究发展城市群，进一步推进城市化，我们要解决哪些问题？最根本问题就是回到十九大所说的以人为本的城市化进程，想一想人需要什么。包括城市化为什么要搞大城市，为什么要搞城市群，人需要什么，人们追求美好生活需要什么？我们过去的房地产，说的就是十九大说的基本矛盾，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的供给之间的矛盾。人们要进大城市，结果土地向大城市供给不充分不均衡，结果就出了这些问题。所以，我们要以人为本地去思考，我们需要什么？首先是交通一体化，这里面还需要解决的是各自为政、拒绝联通。有些城镇有意拖延，怕“虹吸”掉。

　　怎么打破行政区划的问题，我们研究院也进行了多方面的研究，中国行政区划问题还是很严重的，在做很多大的区域规划时，往往都受到行政区划的掣肘，这需要上一级的协调和指导。比如，纽约湾区的管理理事会、港区的理事会等，大家共同有一个协会，大家该交什么税，哪个税收归谁，哪个税收怎么协调，协会就把这个问题解决了。我们的一些会也在建议，但建议来、建议去，我们形成不了机制。比如搞一个市长联席会，每年开个会，你好我好谈谈大家怎么发展，真正怎么结合，是很难的事情。怎么办呢？我说需要上一级的领导、高一级的官员来协调，这是中国特色。因此我们要借鉴中国经验，别老借鉴西方经验。中国什么经验？中国历朝历代的都有一种官职，钦差、两省巡抚、两广总督等，一事一督，一事一任，我专门就这个事儿进行协调、统筹。现在我们形成了几个区域的协调机制，京津冀由副总理一级的人来协调，长三角、珠三角大概也得有这么一个格局，才能把这个事情推动下来。然后，要使这个区域当中的经济、产业、科研等等进行互补，不要所有的城市都去发展同样的产业结构，都去搞休闲、旅游等等，一系列不同的产业在不同的区域、不同的小城市，相互补充，协调发展。

　　城市之间互补的效应，要大于各自发展同样的产业结构的效应。特别是科研创新和制造业，如果在这个区域内不同大小的城市能够互补，在发展中会起到非常重要的作用。珠三角、长三角都有这样的特点，大城市当中有金融中心、科研中心，周边小城市有制造业，这个在世界当中具有极大的竞争力。然后大家不要追求每个都是金融中心，每个都是科研中心……大家互为中心，互相发展，打破行政阻隔。

　　大城市与周边小城镇

　　·大城市周边的小城镇不是严格意义上的小城镇，而是“大都市（群）”的组成部分，属于大城市的一部分。这部分小城镇开始人口可能减少（大城市的“虹吸”作用），但不久就会增长，因为大城市的人口会“回流”到周边。

　　·大都市群对于发挥大城市的聚焦效应，具有重要的意义，可以大大提高大城市在经济增长和社会进步中的带动作用。

　　——摘自樊纲在第十届城市化国际峰会上演讲的PPT

　　加强公共服务一体化

　　大城市群，城市之间的一体化，最终是人的生活的一体化。最终会落到一个大的问题，也是政府可以做的，就是公共服务一体化。

　　这一体化有几方面的含义：第一，考虑一体化各方面的时候必须考虑公共服务。比如说，现在年轻人可以不在大城市居住，可以到周边去居住。但年轻人关心的一个问题是，他的孩子要上学，外面有没有教育资源？没有教育资源，他可能就搬不出去，他宁可在城里挤着也要住学区房。稍微岁数大一点就要面临看病等问题，有没有医疗条件。

　　所以说，这种通勤式的生活方式在一个大城市群里面，马上就会适应很多人群。比如：年轻人刚就业，可以住得远一点，每天坐通勤车，这没问题。中间的，孩子毕业了自己还没有退休，自己身体还挺好，他住到远处一些地方，买个大点的房子，享受比较宽敞的生活环境。但是，对于另外一些人群就要考虑这些问题：教育的问题、医疗的问题。这个时候就要想想教育、医疗等公共服务一体化发展。

　　我们现在一个重要的一体化发展障碍，是很多东西没有跨区域统筹。比如说，社保、医疗报销等等，跨城市还很麻烦。将来如果这些东西统筹了，养老金、报销等便利了，这些问题都可以解决。还有这些便利设施的问题，这就需要一体化发展的战略和规划，我觉得城市群要比单独城市的问题好办。比如医疗，在城市群当中率先统筹安排各种级别的医院，大医院、好医院一共就那么几个，它的资源永远是有限的，如果将周边中小城市纳入一个体系，都纳入社区医院、二级医院，逐步到三甲医院，都纳入这样的体系，大家到哪里都一样，他就无所谓在哪里居住了，这个问题就能得到解决。你不需要把三甲医院都搬到每个小城市去，不需要楼盘的广告宣传说我这里有三甲医院，你就需要一个统一的医疗体系。

　　教育和医疗不太一样，需要教育资源的均等化。在一个大城市群里，如果包括教育以及其他公共服务都实现一体化，这一体化本身又可以促进城市群发展。

　　至于户籍，我们的观点一直是淡化户籍，强调对常驻人口公共服务的均等化。

　　最后仍然是人的问题

　　发展过程中的问题还是很多的，涉及经济、社会、政府管理等方方面面的改革、政策调整，需要各界用各种方式去推动这个过程的发展。

　　大城市群的建设也不是很容易的，也不是说修几条路就解决了。最后的问题是在于人的问题，在于人的生活的方方面面，特别涉及到公共服务的各种问题。他可能在不同地方找到自己的就业了，但仍然存在提供各种公共服务的问题，满足不同年龄、发展阶段，他对美好生活的需求，同时我们这个体系、这个社会承诺他的这些美好生活的方方面面因素都能实现，城市群、城市带、大城市的发展才能更加健康、更加均衡。

　　今天讲这些也是希望做一些分析，也是我们的一家之言。但我确实希望大家重视这几年我国城市化战略的调整，从过去限制大城市发展到现在的鼓励大城市群的发展。大城市群发展，对于很多企业来说也蕴藏着大量的商机，更重要的是，我们的社会发展在这个过程中也会更加均衡。在发展起来之后，我们再去分析后城市化、后工业化发展的一些过程。当然我们现在还没到，大家现在谈的有些问题是后城市化、后工业化的问题，但是在发展大城市群过程中，我们要想到这是一个整体的历史发展过程。从现在这个阶段开始到未来，中国的城市化进程，中国的城市的版图，会发生巨大变化，我们在城市化进程中所面临的问题也会不断发生变化，重点会不断发生变化，在这个阶段也许是交通，下一个阶段，可能马上就进入公共服务的领域。所以需要我们及早分析，进行深入研究，我们的智库、研究机构、协会等，及早研究未来将发生的问题、未来需要解决的各种问题，推动我们城市化的进程更加顺利地进行。我就讲这些，个人观点供大家参考，谢谢大家。