近年来，城市化进程飞速推进，常住人口城镇化率已逼近60%。在城市化进程中，一方面，交通拥堵、公共资源分布不均等大城市病十分突出，一些特大城市开始推动控制人口、建设用地的“减量发展”；另一方面，城乡要素流动受阻，城乡发展失衡的问题也被认为亟待解决。

    在这一背景下，如何走好以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路？10月13日至14日，由陕西省西咸新区主办的首届创新城市发展方式（西咸）国际论坛在西安开幕，多位权威专家从经济、人文、环境、城市规划领域对城市加速结构性改革、创新城市理念及实现路径、城市规划和可持续发展、智慧城市技术应用、金融环境构建和消费升级等多方面进行深入探讨。

    打通城乡要素流动通道

    目前，城市化进程被认为正进入关键时期，如何更好地实现城市发展过程中的资源配置，理顺城乡关系，在近期被频繁讨论。

    10月10日，国家发展改革委网站发布了督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的相关通知，该通知强调，推动1亿非户籍人口在城市落户，是推进新型城镇化高质量发展的重要任务。

    据了解，目前我国常住人口城镇化率约为58.5%，而户籍人口城镇化率则为42.3%，已从高速城镇化初期向中后期转变。

    其中，作为城市发展最重要的要素之一，土地稀缺、人地关系紧张，被认为是长久以来，影响中国城市发展的主要问题，在上述创新城市发展论坛上被多位专家提起。

    中国改革研究基金会理事长、国民经济研究所所长樊纲表示，我国城市的建设发展过程中，一方面土地本身极为稀缺；另一方面，土地浪费严重，利用效率低下。因此，如何通过合理规划和设计、开发城市发展新技术、综合开发地上地下空间等方式，提升土地利用效率，是创新城市发展的一大重要议题。

    全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦则表示，在近年来我国主要城市的城市结构和产业布局发生显著变化的背景下，城市创新发展，首先需要在城乡要素流动的体制机制上有所创新和突破。“打通城乡要素双向流动的通道，土地、资金、人员、技术等等双向流动，那么中国就有了很大一块增长潜力。”刘世锦说。

    在刘世锦看来，城乡供给侧结构性改革不能回避的一项重要任务，是在宅基地流转，城里人下乡置业创业，城乡资本进入乡村等方面实现“大的突破”。对城市而言，这将有利于可降低城市房价，降低城市营商成本，特别是实体经济的成本，同时拓展房地产产业的合理增长潜能。对农村而言，则可以增加农民收入，加快小城镇发展，促进乡村振兴。

    而在这一过程中，如何保障农民利益，防止出现城市资本对农村资源的掠夺，也被认为是制度建设的最大挑战。

    “城镇化进程不是简单的征地造城，而是要使群众真正得到实惠，共享发展红利。”西咸新区管委会主任康军向21世纪经济报道记者表示。

    据了解陕西西咸新区在实践中，针对辖区内有大量村庄和农业人口的实际情况，健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，推进被征地农民就近就地就业。同时，当地推广征迁补偿有现金、闲置房屋有租金、商业面积分股金、区内就业挣薪金、老年生活有保障金“五金”制度，增加城乡居民经营性和财产性收入。

    城市规划理念转变

    除了宏观的体制机制建设，在此次论坛上，多位专家均提出，大城市、大都市圈的发展绝不能采取“摊大饼”的老路，而是要用核心城市加周边小城镇的发展方式。

    这也对城市规划提出了新的要求。21世纪经济报道记者注意到，随着北京、雄安等具有代表意义城市的建设规划在近年来相继推出，我国城市规划理念正在发生变化。中共中央、国务院在批复《北京城市总体规划（2016年-2035年）》时，就明确提出，“《总体规划》的理念、重点、方法都有新突破，对全国其他大城市有示范作用。”

    其中，在北京城市副中心详细规划、雄安新区规划纲要等具有示范意义的重大城市规划中，都提到了“组团式”发展，也被认为是城市规划理念转变的一大方向。

    此前，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚曾在接受21世纪经济报道记者专访时表示，组团式发展，就是在大城市规划建设多个土地高强度混合利用、公共服务设施扁平化配套、内部功能齐全的城市组团。每个组团都是功能齐全的混合型布局，使得居民绝大部分日常的生产生活职能的组织和交通联系，都可以在组团内部15分钟生活圈、30分钟都市圈解决。

    在这一理念，西咸新区也有所探索，西咸新区由空港、沣东、秦汉、沣西、泾河五个职住平衡的组团构成，并在组团之间规划了11条轨道交通，并在2018年启动建设46条市政道路。

    制定西咸新区城市规划的新加坡著名国际城市规划大师主席刘太格解释称，“现在有质疑说城市是不是可以继续扩大，我认为主要原因是没有把城市当做一个族群来解决，而是当做一个单体。以北京为例，如果把北京当做1个人，不过装上五六个人的体重，当然有问题。如果把北京分成五六个人，给他们适当健康的体重，北京城的问题就会大大地简化。”

    但中国城市规划学会常务副理事长石楠则向21世纪经济报道记者指出，城市规划作为系统工程具有其特殊性和复杂性，不能盲目依靠单一模式，组团式的规划和建设有利于大城市的发展、缓解大城市病，但一些小城市则不宜盲目学习这一模式，而要制定适合当地产业结构、自然地貌条件的的城市规划。