【编辑手记】1979年，招商局蛇口工业区发出了“时间就是金钱，效率就是生命”的时代强音，开展了人事制度、工资奖金、住房制度等一系列改革，走出了招商银行、平安银行、中集等一批优秀企业，涌现出一群杰出企业家，拉开了我国改革开放的序幕。

　　明年我们将迎来改革开放四十周年，正是改革开放为我们掀开了国家发展的新篇章，也深刻地改变了我们的生活。深圳市南山区招商街道的基层治理，其创新力度及其效果、改革密集度与可复制性，在维稳的经费超过了军费、中国社会处在矛盾风险冲突叠加状态下，来自蛇口的“招商样本”，具有特殊意义。

　　2016年9月25日，深圳市南山区招商街道正在举行一场热情奔放的“蛇口无车日”，男女老少有的跳起桑巴舞、有的穿着环保理念的装扮，大妈们以广场舞巡游、孩子们列队骑行，快乐的场面吸引了辖区居民、中外游人驻足加入，有的孩子平生第一次躺在机动车道上大呼畅快。活动发起者是全国第一个由居民以众筹方式成立起来的“蛇口社区基金会”，担任主要组织者的深圳雅克兰德设计公司总经理吴文媛说，这次活动完全是民间自发组织的，得到了区交通、公安、交警、城管、环保等政府相关部门的支持。当然，支持“蛇口无车日” 最充分的就是招商街道办事处。

　　2009年，蛇口工业区所在的招商街道党工委和办事处主要领导更迭。此时，与经济领域改革30年所取得的长足进展相比，我国社会领域的改革建设尚处在起步阶段。一方面基层社会矛盾频发，另一方面社区体制越发行政化、社区党组织核心作用难以发挥、居民自治流于形式，社会治理体系不适应社会的发展。

　　招商街道新一届班子没有“头疼医头、脚痛医脚”，而是进行了一次持续数年、稳步推进，涉及“基层管理、社区党建、居民自治、公共服务、社会组织”等多领域、全方位、综合系统的基层治理改革探索。

　　一、主要做法及成效

　　1、以“网格化”推动社会管理科学化

　　数年之前在南山区一个街道，一名打工者在暴雨中触电身亡，随即发生家属聚众上访的群体性事件。酿成这一悲剧的根源是“城中村”路灯杆漏电。隐患不清、矛盾不明，社会如同坐在火山口上。

　　2010年，招商街道开始探索网格化社会管理。将人口管理、社会事务、城市公共服务、民政、卫生、文化以及综治等信息资源和服务资源分解、细化，落实到人，关键是建立排查体系和标准、化解流程和标准，以管理的科学化将矛盾化解在萌芽状态。

　　那一年的夏日里我们访问黄立新同志，他可以告诉我们当下辖区各个“网格”不和谐因素的排查和处置情况。到2011年底，招商街道各网格共排查矛盾8293宗，化解7764宗，化解率为93.6%，其中社区自行化解率达到91.6%。

　　社会管理科学化表现在“四个转变”：从少数人做到大家合力做，从事后处理到事前防范，从粗放式管理到精细化治理，从运动式工作方式到常态化工作方式的转变

“蛇口无车日”上的桑巴舞巡游

　　2、以“一核多元”引领社区治理

　　如何使“社区”回归社会，发挥社区自治协商、互助服务的功能？招商街道发现关键在于基层党建，他们尝试以“一核多元”的区域化党建引领社区治理。
　　
　　花果山社区的招北小区原来环境差、业主委员会换届选举艰难，在“一核多元”保障下成功选出新一届业主委员会；驻赤湾社区的远东石油工具有限公司实现了与社区的资源共享；四海社区综合党委每年开展的“爱心服务卡”活动，通过“双赢”的方式，与辖区煤气站、粮油店等单位结对，免费或优惠为辖区困难党员和家庭提供爱心服务，成果惠及大片区近千人。

　　“一核多元”，就是以社区为活动阵地建设综合党委，从整合社区资源切入，以构建和谐、文明、幸福社区为目标，建立“组织、制度、保障、评价和引领”五大体系：

　　在组织体系上推进党建工作区域化，以往设在街道的民营经济党组织的党员、原街道办事处机关老同志党员一律转入所在社区的综合党委。在制度体系上建立与社区党组织架构相适应的党组织书记、党务干部、党建督导员等工作制度，推进各项工作有效落实。在保障体系上确保有人管事、有钱办事、有场所议事；街道党政领导挂点社区任党建督导员，社区综合党委设专职党务干部；给足社区党建工作的财力、物力，重点党建项目重点扶持；把社区党建纳入“工作网”和“民心网”，促进党群互动，整体提升社区党建水平。“评价体系”主要采取组织考核、日常督查、群众满意度测评等综合评价。“引领体系”就是由社区综合党委牵头成立社区“共建共享理事会”，推进社区居委会、辖区企事业单位、社会组织等“多元”力量整合资源，推进和谐社区共驻共建、共治共享。

　　3、通过“去行政化”，实现党领导下的居民自治

　　2006年以来，深圳全市在基层普遍设立了“社区工作站”（现正在推动转型为“党群服务中心”），以应对迅速增长的城市人口和管理需求。“社区工作站”实施中由于科层体制的固有惯性逐渐行政化。管理层级多、效率递减、机构臃肿、人浮于事、居民主治主体的居委会边缘化渐渐浮现。对此，招商街道选择了社区“去行政化”的探索路径。

　　第一步是通过社工机构运营“社区服务中心”，逐步承接行政主导的“社区工作站”的相关职能。变“街道办事处—社区工作站”之间上下级隶属关系为“街道办事处—社区服务中心”之间平等的契约关系。适时撤销“社区工作站”，将工作站原有159项事务整合优化为15个项目，由进驻运营中心的专业社工服务机构承接。 “社区服务中心”成为全覆盖、多层次、可持续的社区综合服务体系。

　　第二步是恢复居委会的自治功能，强化居委会的四大职能：服务职能，变居委会直接服务为向社会组织运营的“社区服务中心”借力服务；议事职能，居委会下设社区社会管理委员会、社区公共服务委员会、社区环境建设委员会三个专门议事机构，凡涉及民生的公共事务均通过居民议事讨论决定；枢纽职能，依据街道制定的《培育和扶持社区社会组织暂行办法》，培育发展业委会、文体类和综合服务类社区社会组织，协调健全社区社会组织备案登记和自主管理制度；监督职能，居委会全程参与政府购买社区服务，强化对“社区服务中心”日常运营的监督和评价。4、公共服务提质的同时实现“零临聘”

　　2009年街道新班子第一天开大会，党工委书记黄立新就说，希望大家理解，从今以后从我做起一律不进编外人员、临聘人员。事后证明，这个廉政的自律是公共服务改革的前提。

招商街道花果山社区分会成立代表大会

　　城市街道办机构膨胀之病司空见惯，大量临聘和协管人员专业能力不足，依赖着体制但有没有体制内晋升空间，因而服务不到位、群众不满意在所难免。如今在招商街道，没有临聘人员、协管人员。从前的临聘人员随着公共服务专业化的推进，有社区工作能力突出的转型为社区服务中心主任、副主任；部分协管员考取社工证，成为专业社会工作者；当然也有的选择了其他的就业方向。

　　以街道“行政服务中心”为例，招商街道要将“行政服务中心”变得像银行那样的“一窗式”，每个服务窗口“一窗多能”，可以办理计生、劳保、民政等所有为居民服务事项，并将窗口业务项目化，交给有资质的社工组织运营。服务标准提升了，岗位要求严格了。如今招商街道的公共服务均通过项目外包方式，养事不养人，实现了从社区行政组织到综合服务平台的转型；从财政供养人员到专业社工人员的转型。招商街道在推进基层公共服务供给侧改革方面探索经验也被南山区委、区政府所肯定并尝试在全区推广。

　　5、以社会组织为“伙伴”，多元参与、和谐善治

　　我们曾旁听过黄立新与社会组织负责人的座谈会，印象最深的就是黄立新强调“我们之间是伙伴关系”。招商街道党工委谋划基层治理之初，就反复讨论党的十七大报告提出的“三个最大限度”： “最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，最大限度激发社会活力”，他们把培育社会组织作为激发社会活力的抓手。

　　引言提到的那场创意无限、精心组织的“蛇口无车日”活动，就是一次完全由社会组织发起、辖区居民积极参与、政府相关部门配合支持的欢乐嘉年华，其主办方正是全国首个由居民自发成立的社区公益基金会——“蛇口社区基金会”。

　　在基金会理事选举会议上，我们看到黄立新与花果山社区综合党委书记吴红霞坐在前排一侧，桌签上注明是“观察员”。2015年12月27日，在基金会的揭牌仪式上，黄立新又代表街道前来签署合作协议。他们知道“社会组织”的成长最需要的是呵护、陪伴和培育。

　　招商街道培育社会组织主要做法包括：

　　政策、资金扶持方面，2009年招商街道就出台《培育扶持社区社会组织暂行办法》，为社会组织投入专项扶持经费。街道办财政支出用于购买和支持社会组织服务的资金约占20%；孵化培育方面，“招商街道社会组织服务中心”是社区社会组织孵化基地，由中心有针对性培育社会组织，完成孵化后承接街道相应的社会公共服务，逐步实现自我服务、自我发展、自我管理。街道先后在区民政部门备案登记了100多个社团组织；提升环境方面，岗位社工集约办公，共享基层政府资源；强化政社互动方面，让社工机构分别挂口街道机关不同的科室，以便链接各级政府的资源。

蛇口社区基金会与招商街道办签署合作协议

　　经过多年的“培育”和“陪伴”，社会组织正成为基层治理和社区建设的参与主体。除了前述社工机构承接了“社区服务中心”管理服务工作外，“四海情”老年大学等文体社团在活动中增加了社区成员的沟通，增强了社区凝聚力；“楼栋长联合会”承接了年度入户调查工作；策划实施“蛇口无车日”的 “蛇口社区基金会”还承接了“幸福招商大讲堂”系列活动。

　　二、招商街道基层治理创新的启示

　　1、基层治理需要立意高远主动探索

　　招商街道7年多的基层治理改革探索，其出发点不仅仅是基层角度完成任务，贯彻落实，而是从党和国家社会建设的大局着眼立意，自加压力，主动探索。

　　在没有特殊政策、没有专项经费的条件下，招商街道党工委办事处一班人一干就是7年，开展了从区域党建、公共服务到居民自治和社会组织培育等一系列改革探索，取得了公共服务社会化、政府机构“零临聘”等具有说服力的成果，这与党工委书记黄立新同志带领的一班人聚精汇神、一心一意探索社会治理分不开。黄立新同志个人的管理学专业背景、长期基层工作经历使他善于运用科学管理的方法整体谋划社会治理，但更重要的是他和他的同志们对于社会建设的使命感，全身心投入社会治理的实践，以廉政为善政开路的意志。正如南山区一位区委领导所说：“他是一个改革的人，好象一股清流”。由于城市基层治理的创新刚刚起步，评价标准并不完善，招商街道的实践表明基层治理是一项典型的“一把手工程”，需要在干部配备、任期上格外重视作出安排。

　　2、以“横切面”统筹条块联动

　　城市街道办是政府与社区间的纽带，街道党工委与农村区域的县委一样，也是“治国理政的一线指挥部”。基层治理是系统工程，需要街道与政府各部门统筹联动。在现有行政管理体制下，“块块”是“基层”，“条条”是“上级部门”，难免在协调中出现矛盾。因此，作为“块块”的负责人必须有所担当、消化改革中的短期阵痛和种种不理解不支持。招商街道在设立“审批中心”整合相关业务科室审批职能过程中，一个科室的上级主管部门不够理解，在当年业务考核中将招商街道排在了全市倒数。这提醒我们基层治理创新需要宽松的制度环境，为先行先试者创造有利于改革的外部条件。

　　3、 把握节奏，重点突破，循序展开

　　制定“三年行动计划”是招商街道的重要工作方法，针对街道社会治理的轻重缓急，结合党和国家的大政方针，锁定一个改革领域，整合各种优势资源逐年突破。

黄立新为“招商街道社会组织服务中心”揭牌

　　第一个“三年计划”中，2010年为“基层基础年”，开展了“一核多元”区域化党建和“一格三员”网格化管理；2011年为“社区服务年”，在花果山社区以“社区服务中心”率先探索跨部门综合性非行政化的社区服务模式，街道行政服务中心实行“一窗式”、“一体化”服务模式和“全景式、菜单式”公共文化服务模式，以贴近居民、提升服务；2012年为“社区治理年”，以花果山社区为切入点，全面提升社区治理水平。

　　第二个“三年计划”中，2013年是“制度建设年”，为使创新落实为制度，为街道和社区制定了200多项制度和规范；2014年开展“多元互动年”，扩大社会参与，提升政企、政社、政民互动水平。这一年全党开展群众路线教育实践，两者恰好有机结合；2015年是“质量提升年”，旨在精耕细作、打磨细节、体现效果、形成标准；

　　2016年，招商街道党工委谋划未来三年的工作，希望在创新的基础上构建基层治理中政府和社区的标准，以引领未来的社会建设。这一年招商街道获得中国社会工作联合会社区工作委员会颁发的“全国创新型社区建设示范街道”奖。

　　4、社会治理任重道远，需顶层设计、战略推进

　　30多年前，中国既没有独立于政府的市场，也没有独立于政府的社会。经过30多年经济体制改革，市场经济的观念、制度深入人心，而社会的建设才刚刚开始。例如“蛇口社区基金会”的发起者中很多都是当年跟随袁庚创建工业区的“老蛇口”，他们在基金会的运作中发现，社会组织的使命和规则不同于企业，为了有效地决策，理事会成员坐下来一起学习“罗伯特议事规则”。可见，即使是对市场经济逻辑非常熟悉的蛇口人，对社会组织的运行逻辑还是相当陌生的。整体来说，社会治理的规律还是有待在实践中认识的领域。

　　例如，政府公共服务的责任边界在哪里？社区内部的公共需求是否应由财政支出来满足？政府是否应建立公共服务的清单？“民生微实事”一类的公共投入如何形成常效机制？业主委员会与居民委员会应当是什么关系？业委会的法定性如何确定、其成员的权利义务如何匹配？

　　当中国经济处在崩溃边缘，经济体制改革需要“杀出一条血路”的时候，中央是通过建立蛇口工业区、深圳特区等一批“试验田”，闯出了一个中国共产党领导下由政府调节与规制的“市场”。今天，当维稳的经费超过了军费，中国社会处在矛盾风险冲突叠加状态下，能否用未来30年闯出一个“党的领导、依法治国、人民群众当家作主”三位一体的“社会”？来自蛇口的“招商样本”正在引发我们深入的思考。

　　（作者单位：明亮，中国（深圳）综合开发研究院城市化研究所副主任研究员；莫筱筱，北京大学深圳研究生院人文社科学院研究助理、博士；宋华，中国（深圳）综合开发研究院城市化研究所项目研究员）