城镇化是现代化的必由之路。国家发展和改革委员会日前透露，2017年推进城镇化的首要任务仍然是推动非户籍人口在城市落户，并且表示，今年将全面实施居住证制度。近三年，户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别累计提高了5.5个、3.62个百分点。但与此同时，实际落户进程不及社会预期。本期“思与辨”就该话题进行讨论。

　　■ 主持人：尹传刚

　　■ 嘉 宾： 李长安（ 对外经济贸易大学公共管理学院教授、博士生导师）

　　         张敬伟 （中国人民大学重阳金融研究院客座研究员）

　         　和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

　　全面实施居住证制度，设定了明确且紧迫的时间表，凸显中央要求各地加速推进户籍制度改革

　　主持人：在你们看来，全面实施居住证制度，有何意义？

　　和静钧：从享受城市基本公共服务和便利的角度上看，居住证的持有人与户口居住人在经济与医疗教育服务方面权利趋同，这使居住证持有人在不需要放弃原户口的代价下获得与户口地居民一样的权利，更有利于其从容进退。全面实施居住证制度，减少了“二元户籍”的制度阻力，有利于人力资源优化配置，也有利于促进农业人口的城镇化。

　　张敬伟：在户籍制度改革尚未完成的现实情况下，全面实行居住证制度是较为现实的选择。全面实施居住证制度，设定了明确且紧迫的时间表，凸显中央要求各地加速推进户籍制度改革。更大的意义在于，从中央到市场再到民意，形成了推进户籍制度改革的强大合力，对地方政府尤其是城市治理者形成了强大压力。

　　李长安：如果能够顺利实行居住证制度的话，那么不管是城里人还是乡下人、本地人还是外地人，都是本地的居民，因而都可以享受本地居民拥有的各项福利政策。用居住证替代原有的暂住证，首先从称呼上就强化了“居民”和“居住”的理念，淡化“户籍”和“暂住”的概念，有利于消除对外来人口的歧视，更容易被流动人口所接受，增进他们对居住地城市的认同感和归属感，引导他们主动融入当地、融入城市。

　　实际落户进程不及社会预期，主要原因是地方层面的“中梗阻”，深层次的原因主要还是利益在作祟

　　主持人：实际落户进程不及社会预期，阻碍非户籍人口在城市落户的因素有哪些？

　　张敬伟：实际落户进程不及社会预期，主要原因是地方层面的“中梗阻”，深层次的原因主要还是利益在作祟。

　　一方面，人口流动有其自然规律，区域经济发展的不平衡，导致了人口流向发达地区，而一二线热点城市又是人口流动的焦点。这就导致了不同地区、不同城市非户籍人口落户的差异性。一二线热点城市和经济发达城市，人口流入过速，超过了这些城市的容量限度，从而带来一二线热点城市入户政策的限制性甚至迟滞性举措。对于入户设置了严格的甚至是不平等的政策，只有高端和精英人士才能享受入户，这就造成了新的不公平。有些中西部欠发达地区和中小城市，虽然户籍制度改革推进力度很大，但客观地说，吸引力不大。

　　另一方面，从暂住证到居住证，其实非户籍人口在城市落户的关键不是领到多么好听和多么好看的“证”，而在于这些“证”和入户城市的户口本是否有一样的含金量，即平权保障下的市民待遇。但是给予外来人口平权待遇，入户城市又不堪重负，而且社保、公积金等也没有实现全国联网，在地方财政各自为政的前提下，热点城市无法让更多人入户，即使给予居住证待遇，也不能让外来人享有户籍人口的待遇，也是不得已而为之。

　　更重要的是，顶层设计对加速户籍改革有严格要求，但是对于户籍制度围城突破后，对不同城市面临的入户差异性难题，并未给予足够的解决方案，对不同城市的利益平衡也关注太少。既让马儿跑，又不给马吃草，经济发达地区和热点城市对户籍制度的改革自然热情不够，推进乏力。

　　李长安：一系列惠农政策的实施以及土地价值的上升，许多农民农业经营的收入有所提高，返乡就业创业形成潮流，这也使得农民进城当城里人的意愿大大降低。

　　户籍人口城镇化率能否继续提高，既取决于农村劳动生产率的提高和农民进城意愿，也取决于城市本身的吸纳能力和包容态度

　　主持人：城镇化的根本目的是为人类生活创造更美好、更有效的生存环境，使得城乡之间、不同人群之间更加融合。为此，城市要进行哪些制度层面的变革？

　　张敬伟：城镇化和现代化密不可分，现代化的表现是法治为本的市场大流通和人口大流动，核心要义是“迁徙和居住的自由”背景下的公民平权待遇。因而，城市治理者要更新城市化思维，涵养现代化理念，要有迎接开放和包容之心，对待外来入户者。这需要勇气甚至是直面阵痛，但是一线城市有责任承担起中国新型城镇化的责任来。发展依然是城镇化的第一要务。只有填平区域发展不平衡的鸿沟，模糊不同线际城市的界限，人们才会安于就地落户而不会奔向异乡。

　　户籍制度改革要跟得上城镇化的节奏，也需要进行更多配套改革，如公积金异地提取，社保、医保全国联网等。不过，这需要各地各部门通力合作。中央有指示，市场有期待，公众有需求，各地各部门准备好了吗？

　　和静钧：经验表明，推动城镇化发展的动力是产业发展水平，产业发展到一定程度，自然会形成“就地城镇化”，即不需要通过“移民城镇化”就能达到城镇化的状态。城市的产业化水平如何，决定了城镇化的质量与水平如何。现代城市理论是以人的发展需要与发展预期的满足程度为基础，城市在人文关怀、医疗卫生、生态环境、文化底蕴、治安安全、产权保护等方面越是做得好，越会有人迁移进来，来了就会想方设法落户。

　　李长安：城镇化的过程本质上就是农民进城变成市民的过程，因而其核心就是“人的城镇化”。户籍人口城镇化率能否继续提高，既取决于农村劳动生产率的提高和农民进城意愿，也取决于城市本身的吸纳能力和包容态度。城市应该采取更加积极的措施，来应对城镇化带来的挑战。就业是民生之本，因而城市首先应该创造更多的就业岗位，为进城农民提供更多的就业机会；其次要增加对公共服务设施的投资，主动化解因为人口增加对公共服务设施带来的压力；最后应采取更加包容的措施，努力消除阻碍农民进城落户的各种障碍，增强农民市民化的融入度。