“欢迎你到XX来看海。”这句话是不是很熟悉？每个夏天，这句无奈的话总能成为中国各个内涝城市间流传的网络流行语。2016年夏天，受厄尔尼诺现象的影响，多个省市的强降雨导致城市内涝，内涝不仅对城市面貌造成破坏，也严重影响当地人民的生命和财产安全，不容小觑。面对内涝的严峻形势，这些“看海”城市又有如何破解内涝的万全之策，哪些内涝城市正在变成海绵城市？哪些内涝城市继续内涝着……《城市化》杂志本期为您呈现中国内涝城市地理。

　　总理强调补上城市历史欠账

　　今年，我国入汛提前较多、降雨强度大，雨情汛情超常，长江中下游干流和洞庭湖、鄱阳湖以及200多条河流水位超警。一批中小水利设施受损，福建等地发生山洪地质灾害，据不完全统计有武汉等79座城市出现内涝。

　　7月5日一早至6日下午，李克强总理赶赴安徽、湖南、湖北察看防汛。30小时“转战”3省汛区，换乘飞机、高铁、汽车，上庄台、登大坝、涉江水，争分夺秒在7个考察点深入防汛抢险一线，见缝插针在机舱、车厢召集有关负责同志进行研究，并连夜主持召开防汛工作会议。

　　李克强总理指出，兴水利除水害历来是治国安邦的大事。根据预测，我国多地强降雨还会持续，防汛形势十分严峻。他特别提出三点要求。首先是实现“两个确保”，即确保人民群众生命安全、确保重要堤防和重要设施安全。二是重点防御流域性大洪水和次生灾害“两大灾害”。三是扎实做好监测预报预警和查险除险“两项基础工作”。

　　在安徽的视察结束后，李克强总理于7月5日14时出发赶赴湖南岳阳察看长江干堤防汛。在湖南岳阳，李克强总理察看了一个内涝严重的城中村。他指出，内涝凸显了城市建设中突出的短板，必须要加快地下管廊建设，补上城市的历史欠账。

　　7月5日晚的会议上，李克强总理再次提到了“短板”。他指出，各地要针对抗洪中暴露出来的问题，下决心补上城市地下综合管廊和小型水利工程“两大短板”。不仅政府要加大投入，更要推进改革、创新机制，放宽市场准入，吸引社会资金参与建设。

　　在今年1月22日召开的国务院常务会议，李克强总理在部署深入推进以人为核心的新型城镇化等工作时，就强调要降低准入门槛，吸引社会资本参与交通、地下管网等建设。运用“互联网+”推进智慧城市建设，提高公共服务和公共安全保障水平。

　　此前，他曾多次指出，新型城镇化建设“既重‘面子’，也要重‘里子’。”“‘面子’是城市的风貌，而‘里子’则是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撑起‘面子’，这是城市建设的百年大计。”

　　城市地下综合管廊，被李克强总理视为“推动城市地下设施建设的一条可行通路”。过去，因为体制分割，许多城市的路面常常是“你挖了我填，你填好我再挖”，造成大量的浪费。地下综合管廊建设这一新模式可以逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题。

　　内涝，中国城市之殇

　　随便在网上搜索一下“看海”这个关键词，您将会得到无数个令人啼笑皆非的答案。“欢迎到武汉来看海”，“欢迎到郑州来看海”。随着中国城市化的进程，中国的大中型城市急剧扩张。西谚说，所有的道路都是通往城市。城市化过程中，的确让人民享受到了医疗、教育、现代化生活等各种红利。然而，近些年，以城市夏季内涝为代表的城市病也伴随而来。

　　《城市化》杂志调查发现，通过重点对我国东部沿海、沿江、沿湖等20余个省市近250个地级市以上城市，2012年至2016年近五年的监控数据显示，连续五年出现城市内涝的城市有武汉、深圳等10余个城市；连续四年出现内涝的城市有合肥、珠海、新余等近等30个城市；连续三年出现内涝的城市有广州、郑州、济南、贵阳、桂林、佛山、中山、邯郸等近50个城市，占被调查城市的20%；连续两年出现内涝的城市有近100个城市，占被调查城市的40%；近五年来，没有出现过内涝的地级市以上的城市寥寥无几。

　　就区域而言，珠三角、长江中下游沿线等地城市群中，每年城市防汛、防内涝压力极大。近五年内，中国几乎所有的省会城市每年都面临内涝。其中武汉、广州等城市最为严峻。

　　以武汉为例，2016年、2015年、2013年连续汛期内涝。“春天到武汉大学看樱花，夏天到武汉大学来看海”，一时成为有着“大江大湖大武汉”之称的武汉市的网络流行语。

　　自今年5月以来，连场暴雨已让广州多次沦为“水上威尼斯”。甚至出现了市民骑摩托艇上街的闹剧。据报道，广州大学广州发展研究院发布的《广州城市建设与管理发展报告(2015)》蓝皮书显示，上世纪80年代，广州市严重内涝事件发生点有7个；到了上世纪90年代，内涝事件主要发生点有51个；进入2000年以后，内涝事件主要发生点为113个，在越秀、天河、海珠、白云等区域都有分布。也就是说2000年后，广州市城区内涝点数量是上世纪80年代的16倍。

　　调查还发现，随着中国中小城市的发展。各省的县市级以上城市也出现了每年夏季汛期看海的内涝严峻局面。

　　以福建省中部山区城市的三明市、龙岩市为例，2014年至今，连续三年每年夏季汛期上述城市均出现内涝。闽中地区的上述城市多地处两山夹一沟的河谷盆地，加之东南沿海台风造成的降雨量较为丰沛，使得城市中心区在强降雨之后地面较容易出现积水。

　　事实上，上述城市的情况极其具有代表性。随着中国中小城市城镇化进程加快，由于城市管网建设不足，缺乏前瞻性规划等历史欠账较多，再加之城市应急管理能力的落后，便出现了中小城市遇到暴雨等极端自然天气便出现内涝、水淹的现象。

　　沿黑龙江黑河市瑷珲西南至云南腾冲一线，是我国地理经济学上的有名的“胡焕庸”线。这条以著名学者胡焕庸命名的直线便是我国人口经济总量以及降水量的一条大致的分界线。然而，在内涝城市调查中发现，位于这条线以西以北的缺水少水型城市如呼和浩特市、乌鲁木齐市、西宁市等城市在夏季汛期也同样面临着城市内涝的问题。

　　再比如黄淮平原上缺水型城市徐州市、济南市等也面临夏季汛期城市内涝。一方面城市严重缺水，一方面又面临夏季“看海”，城市内涝，因水引发的各种城市病，成为中国城市之殇。而这种看似矛盾的问题，亟需通过海绵城市、智慧城市等城市发展理念去破解。

　　中国城市的内涝问题严峻性影响的还不仅仅是市民出行的不方便，有些城市的内涝已经严重影响到当地城市的地铁、高铁机场等公共出行安全。严重的情况，一个城市的内涝几乎导致城市内外交通的瘫痪。据了解，南宁市、郑州市等城市，还出现过夏季强降雨造成城市内涝时大水漫灌地铁造成城市地铁暂时停止运行的现象。

　　另一方面，随着汽车成为城市居民主要的代步交通工具，城市的内涝，首当其冲的是居民车辆等财产的不小损失。

　　法国作家雨果曾在其名著《悲惨世界》中写道，下水道是一个“城市的良心”。在过去相当的一段时间里，中国一些的城市建设和管理者们忽视了下水道等形同城市毛细血管的各种管网的建设、规划，只重“面子”不重“里子”。可以说，时至今日，城市内涝已经成为中国城市化进程中必须祛除的城市病之一。因为，一个每年夏季都让城市居民饱受水淹、看海之苦的城市无论如何也不能称之为宜居城市、智慧城市。

　　历史欠账，内涝之“祸根”？

　　过去的几十年，中国经历了前所未有的城市化进程。传统的城市化只关注城市建筑面积的盲目扩大和现代化，宽广的马路配合高楼大厦，铸就了城市进程，但对于环境和水文的考虑严重不足。如前文所言，随着中国城市化进程，尤其是各地中小城市城镇化进程加快，各个城市存在的共性问题之一是：管网建设不足等历史欠账较多。这便出现了城市一遇到暴雨等极端自然天气便出现内涝、水淹的现象。今天城市建设中所提倡的综合管廊、多规合一便是试图解决这一问题。

　　而另一方面，暴露出的问题是城市建设中对自然规律的不尊重。比如对城市中原有自然河道、湖泊、湿地等天然调节内涝的“城市水肺”的破坏。中国历史上，几乎所有城市的建造都是向水而居、临水而居。城市对水的亲近，是我们这个农耕文明国度的文化基因。然而，中国城市化进程却是以城市河流湖泊的消亡为代价的。

　　以武汉市为例。近年来，许多湖泊被填埋，导致武汉市的蓄水、涵水能力成数倍下降；另一边，大拆大建之后的城市建设中，抗洪排水设施基础建设却没有同步跟上。

　　武汉市相关市领导曾直言，武汉城市发展史就是一部填湖史。据统计，从2002年到2012年的10年间，武汉市的湖泊由200余个缩减至了160多个；而与之相对应的，武汉市城市建设区总面积则逐年增加，从2006年的455.06平方公里到2011年的507.54平方公里，5年间面积增长了11.53%。

　　有研究指出，仅上世纪末至本世纪初的10年内，南京市就消失了20条河流。

　　由于中国城市城区建设用地扩张迅速，城市地面的大范围水泥硬化，绿地植被、河流持续减少，导致城市整体透水率持续快速下降。

　　也就是说，钢筋水泥来了，内涝和城市水淹点也随之而来。如硬化屋顶、停车场、广场、水泥及沥青路面等，使得原本透水的植被和土壤变为不透水的人工建筑物，由于填占城市河流、湖泊等水体，导致城市水系调蓄能力下降，大部分降雨无法进入地面垫层以下，从而形成地面径流，使得暴雨洪水的流量增大，产生城市暴雨内涝灾害。

　　城市应急排水等管理能力的落后，也是中国城市导致内涝的一个重要原因：大兴土木的建设工程施工对原有道路排水设施造成破坏，导致排水不畅；道路施工管网未全部完工，未和原有管网系统相连接；再加之城市应急排水预案不足，在极端天气下往往容易导致污水排水倒灌。

　　再一点就是缺乏规划的前瞻性。城市排水管网的设计能力严重不足，与城市人口的增长之间缺口较大。目前出现内涝的城市其管理者们几乎异口同声把内涝的部分原因归结到管网能力有限，这固然不无道理。但重要的是如何解决这一问题。如果说一个城市连续五年、十年接连内涝，管网建设还是停滞不前，那就难逃其咎了。

　　太阳底下没有新鲜事，现代化的城市发展同样可以有所借鉴。英国伦敦现代化的市政管网建设始于19世纪中后期。至1865年，伦敦共修建了超过2000公里的排水管道工程，构成了市政管道的重要基础。经历了超过150年的发展，在城市扩展中，伦敦同样注重管道规划和建设先行，市政管网建设在伦敦城区后来的扩展中获得了越来越多的重视。上世纪末，在发展以道格斯岛和皇家码头为核心的东伦敦地区过程中，伦敦市政府委托专门公司，在城市开发前期斥巨资兴建了由新的大直径管道和排水泵站组成的排水系统。

巴黎下水道内景

　　当前，大伦敦地区和周边地区一共有超过4.35万英里的排水管道和超过2500个污水泵站。这些城市管道系统虽然有诸多先进之处，但是并非“一劳永逸”。伦敦地区每年都会投入大量资金进行市政管道的维修、维护和改造。同时，为了满足日益增多的人口需求，伦敦市也在不断新建现代化的管道系统。2014年，伦敦市政府再次投入42亿英镑兴建“泰晤士河排水管道”，这是英国水务建设史上投资最大的项目。该管道项目沿泰晤士河横穿伦敦中心城区，全长约25公里。管道设计直径为7.2米，深度为泰晤士河河床下16米。

　　法国巴黎的地下排水系统也堪称世界一绝，被称作“地下城”。雨果《悲惨世界》里便有这样让人印象深刻的桥段：主人公冉·阿让利用巴黎的地下水道与警察周旋，最终逃脱追捕。这并非雨果的杜撰，而是真实描述。据统计，巴黎的地下水网道均位于地下50米以下，设计纵横交错，密如蛛网，总长达2347公里，远非巴黎地铁线路所能相比。巴黎的地下井盖就多达2.6万个，蓄水池也有6000座之多，每天有1300多名专业人员负责维护这座地下城市的正常运转，其科学性、历史性与实用性均可以成为世界各大都市的楷模。

巴黎下水道里的开放式博物馆

　　此外，整个系统还建有50条路边下水道，以保障暴雨突降时排水通畅，不会造成交通阻塞。据称，巴黎下水道每天处理的城市污水达1.5万立方米。

　　巴黎还拥有世界上唯一的下水道博物馆，通过图片、设备与真实的排水管道，介绍了巴黎市水处理的历史、排水技术说明、饮用水来源等，每年接待10万名参观者。

伦敦下水道内景

　　由于城市特别是大型都市的地下管线种类繁杂，权属以及行政管理划分层次不一，因而法国政府选择了对地下管线进行综合管理。在这个问题上，法国选择了“立法先行”的道路。自2006年起，法国便开始推进管理地下不同管线的立法工作，从法律上首先规范地下管路的规划、建设、运营、维护以及监管等事务的责任与义务，同时统一法律责任人，以便在实际中便于综合管理。

　　在2006年与2010年，法国先后两次专门对地下管道的监管与建筑审批问题进行了明确的统一立法。

　　德国人也素来重视城市规划，严谨的德国式规划非常具有前瞻性，至少要考虑50年以上。柏林排水系统也秉承这一原则，从1873年兴建第一条下水道开始到今天，在柏林900平方公里土地下排水管道已长达9500千米，相当于从柏林到北京的距离。

　　柏林百年来都未有大的内涝发生，雨水污水分离式排放系统功不可没。在这套体系中，废水和雨水是通过两套单独下水管道处理的，这样就大大减轻了下水管道的压力。专门的雨水管道就用来负责处理降水，这些管道与城市的河流相通，雨水直接通过管道流入就近的水域。雨水管道可以应付一般的降水，不过为了以防万一，柏林全市还有160多个紧急排水口和暴雨溢流口，它们分布在几条运河边上。除此之外，整个柏林有1000多个水库和蓄水池，能够蓄积90万立方米的水。当降雨平息后，这些蓄水池多余的水就可以送往污水处理厂进行处理。

　　除了在地下设施上下工夫，柏林市政建设者还利用地上景观减轻排水压力，将部分公园做成起伏的地形和人工湿地，并鼓励社区建立利用雨水的景观和人工湖。

　　当下，长江中下游沿江地区及江淮、西南东部等地出现入汛以来最强降雨过程，武汉等长江中游城市汛期严重，也使得这些城市内涝问题更为严峻。事实上，随着全球气候变暖，厄尔尼诺现象频发，以及超大城市所形成的热岛效应，全球范围内，各大城市均出现夏季城市汛情问题，比如法国巴黎此时也在遭遇超强风暴形成的洪水袭击。如何一方面积极应对好超常规自然天气造成的汛情问题，同时一方面在常态化情况下治理好城市内涝，这将是全球超大城市所共同需要解决的问题。

　　试点海绵城市，能否成为内涝克星？

　　2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。

　　2014年12月31日，根据习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神和中央经济工作会要求，财政部、住房城乡建设部、水利部决定开展中央财政支持海绵城市建设试点工作。2015年10月国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，部署推进海绵城市建设工作。《意见》明确表示，通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

　　2015年4月，迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区等16个城市获得第一批国家海绵城市建设试点城市资格。2016年4月，福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京、盘锦、呼和浩特、运城等14个城市最终入选第二批海绵城市建设试点城市。此外，各地也先后开展了省内海绵城市试点。杭州市、厦门市、萍乡市等多个城市成立了海绵办公室。

　　《城市化》杂志在对上述30家试点城市近五年来内涝调查后发现，试点海绵城市治理内涝任务十分严峻。2016年夏季汛期，上述30家试点城市有12家出现城市内涝，其中如武汉、重庆、珠海、深圳夏季汛期接连几年内连续出现内涝，情况棘手。内涝情况严重的城市经过申请轮轮淘汰被选入海绵城市试点城市也说明了这些城市决心摆脱内涝的渴望。

　　在上述试点城市中，贵阳市贵安新区、西安市西咸新区、甘肃省庆阳市、青海省西宁市、宁夏固原市、呼和浩特市、山西运城市均是中西北缺雨干旱地区，历史上属于缺水少水城市，但近些年来，每年汛期，上述城市又成为内涝城市，比如西宁市、呼和浩特市近几年来均出现城市内涝问题。如何解决这一既缺水又内涝的矛盾，必须要靠上述城市在海绵城市建设中发挥自己的能动性，使得城市功能更海绵、更智慧。

　　作为我国城市发展理念和建设方式转型的重要标志，我国海绵城市建设“时间表”已经明确且“只能往前，不可能往后”。全国已有130多个城市制定了海绵城市建设方案。

　　城市化委员会荣誉顾问、中国水利水电科学研究院水资源研究所所长、中国工程院院士王浩在解读海绵城市建设时认为，当前我国的海绵城市建设存在着七个方面的关键性问题，包括城市海绵体规划技术；“渗、滞、蓄、净、用、排”措施的布局及调度运用技术；城市排水系统规划技术；城市排水规划标准完善；设计方法改进；城市洪涝预警调度系统；海绵城市建设目标的可达性分析等。

　　王浩在调研厦门市建设海绵城市情况时表示，厦门在整个市域做顶层设计，并且把城市的总规、控规紧密地和水质的各项要求结合起来，这就相当于是国际上比较领先的水敏感型城市设计。

　　同样作为首批海绵城市建设试点城市之一，浙江省嘉兴市根据本市情况编制了《嘉兴市海绵城市建设试点示范区建设规划》，涉及住宅小区、市政道路、公共建筑、公园绿地、排水管网等实施海绵城市改造和修复，各项工作已全面启动。
据了解，嘉兴市区海绵城市专项规划有三个特色：一是“灰、绿”结合，以“绿”为主。利用嘉兴绿地率高、水域面积占比大的特点，大力建设水陆缓冲带，提高防洪大海绵、排涝中海绵的调蓄空间。同时利用绿地空间，通过人工适当土壤改良，发挥绿地对面源污染的削减作用，达到自然积存、自然净化的目标；二是以水质改善为主、兼顾生态修复。根据嘉兴土壤渗透性差但水环境提升要求较高的特点，提出海绵城市中不外排和处理外排两个年降雨总量控制率，并分解到控制单元；三是做好“渗、滞、蓄、净、用、排”，重点解决“净”的问题。结合排水许可的管理，提出不同用地性质的雨水外排的水质，有利于从源头解决面源污染问题，恢复嘉兴的水生态、水环境。

　　中国城市规划设计研究院水务与工程院副院长谢映霞认为，建设海绵城市需要各地实施因地制宜，不能盲目模仿。比如在国内推广的海绵城市建设技术导则里，提出了年径流总量控制率的概念，它确实推动了海绵城市的发展。但是实际做规划时，相当多的城市达不到80%的控制率。所以怎么通过年径流总量更合理地作为理论依据来支持设计就必须因地制宜，实事求是。

　　北京大学建筑与景观设计学院教授俞孔坚认为，海绵城市首先是一种理念，它是在不同尺度上综合解决中国城市中突出的水问题及相关环境问题，包括雨洪管理、生态防洪、水质净化、地下水补给、棕地修复、生物栖息地的营造、公园绿地营造及城市微气候调节等。

　　他同时警示，如果对这一理念没有深刻的理解，海绵城市建设将可能沦为职能部门权力寻租机会、地方政府新的GDP增长点、各类工程公司牟取暴利的借口，甚或将会开启新一轮诸如河道整治、挖湖堆山之类的破坏性建设。

　　在自然规律与科学面前，唯有因地制宜、未雨绸缪，方能破解城市内涝。调查发现，扬州市是近几年少有内涝的城市。据了解，这一改观得益于扬州市六年前提出的治城先治水的理念和“打造不淹不涝城市”。

　　2011年7月雨季，一场突如其来的大暴雨，让古城扬州变身“水城”，交通陷入“瘫痪”状态。城市排水系统设计标准太低成为广大市民指责的一大焦点，戏言到扬州感悟“东方威尼斯”。

　　经过专家分析，得出扬州市城区部分地段屡屡被淹的主要原因：城市地理位置、水系被破坏和排涝等基础设施建设滞后。其中，由于近现代城市建设的扩张式发展，使古城水系逐渐破坏，给城市排水带来了一系列问题。如开发建设中与水争地，水系被填埋，这不仅导致了水面减少，滞蓄能力降低，而且遇强降雨时无排水出路，导致大面积受淹。

　　2011年，扬州市《建设“不淹不涝”城市行动方案》开始实施，并将“不淹不涝”城市建设任务列入扬州市委市政府民生“一号文件”的重要内容之一，由市区两级建设部门根据职责分工优先加以实施。

　　据了解，在扬州，城建项目凡是涉及到水系的，必须先做水系保护规划，报水利部门审批，涉及到减少水系面积的，必须等效补偿。

　　（非常感谢城市化委员会秘书处刘芳同志帮助搜集相关文献资料！）