蔡义鸿：中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长、《城市化》杂志社社长

王英杰：综合开发研究院（中国·深圳）城市化研究所副主任研究员

　　概要

　　长沙县针对长沙经开区空间不足、各乡镇工业园招商水平受限的实际，勇敢地打破体制壁垒，大处着眼、大处布局，以国家级经开区托管乡镇园区的形式，创造出“园区托管”管理体制，有效整合资源，科学布局产业，推进区域经济更好更快发展。

　　引子

　　离开星沙主城沿开元路一路向东，10分钟车程就来到原黄花镇长龙村。这里一直是基础设施不完善、招商引资情况窘迫的农村村落。与此同时，位于星沙主城的经开区却面临项目排队、落地困难，产业集群发展受阻的局面。2009年7月，长沙县果断决定与国家级长沙经济技术开发区合作，由长沙经开区对位于长龙村的产业基地进行托管，命名为国家级长沙经济技术开发区星沙产业基地。从此，星沙产业基地不仅能有效接受长沙经开区的品牌辐射，而且通过资源、信息、政策、经验共享，使落户这里的项目能够享受到落户国家级经开区的同等待遇。

　　一、背景：开发区由速度向质量的转变

　　开发区是开放型经济和高科技产业的重要载体，是体制创新的产物。设立之初是为了在现行体制框架内，设置一心专注于产业发展的特殊功能区。任务清楚、目标明确、机制灵活，使开发区在一个个相对封闭的空间内创造出许多经济上的奇迹。由于体制负担较轻，开发区也成为各级政府发展经济的重要抓手。也正因为如此，使得各种级别、各种名目的开发区在全国遍地开花，规划不合理、定位不清晰、盲目扩张和重复建设等问题层出不穷，造成土地资源以及财力物力的极大浪费。
新常态下，开发区持续调整规划，扩大面积，征转地方土地的模式已经不可持续，经常出现开发区“咽不下”的情况。同时地方政府为创新发展设立的体制特区成了封闭发展的体制围墙，又出现地方政府“吃不饱”的窘境。地方政府与开发区之间叠床架屋，制度红利反而造成制度内耗。不同级别之间的恶性竞争更加令人痛心，高级别开发区与地方政府之间的矛盾已经成为制约地方经济发展的主要因素。

　　尽管存在诸多矛盾，开发区仍然是促进地方经济的生力军。构建开放型经济新体制需要开发区继续充当探路者；培育吸引外资新优势需要开发区继续充当顶梁柱；增强创新驱动发展的新动力需要开发区继续充当生力军；应对资源环境新挑战需要开发区继续充当好模范。汪洋副总理强调：“开发区不仅要继续办下去，还要办得更好。开发区未来的发展方向就是要‘加快转型升级，创新驱动发展’，实现由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。”

　　进入后开发区时代，开发区的体制机制创新仍是寻求经济质量增长的重要突破口。

　　二、历程：园区托管带来发展动力

　　长沙县自开发区成立之初就经历了多次园区托管体制的改革，每一次改革都激发了区域经济发展的活力。长沙县和开发区两个主题围绕经济建设的基本目标，不拘小节，相互扶持，形成了多元共生、协同发展的良好局面。

　　1.“旧园区托管体制”

　　长沙县园区管理体制的改革创新是促进长沙县经济不断发展的重要动力。不断调整的园区托管体制，使一个县级开发区一步步成长为国家级的经济开发区。

　　1992年，长沙县就举全县之力在当时的望新乡规划14平方公里建立长沙县星沙科工贸开发区。省委、省政府听取专题汇报后，决定成立“星沙特别招商区”，要求各部门“多支持、少干预”。1994年星沙科工贸开发区改名为长沙经济技术开发区，被确定为省级重点开发区。高级别的政策环境为当初的乡镇园区扩大了发展空间。同年，梁稳根带领他的团队来到这个崭新的开发区开创了“三一”的新篇章。

　　1997年，国家科委批准在长沙经济技术开发区建立“长沙高新技术产业开发区星沙工业高科技园”。这是长沙经开区获得的首块国家级“金字招牌”，也是当时足以吸引企业享受税收优惠政策的“金字招牌”。在品牌效应的带动下，当年长沙经开区迎来了首家世界500强企业——韩国LG公司的入驻，这也成为当年湖南省招商引资的重大项目，吸引了社会各界的关注。一枝引来满庭芳，随后，远大空调、北汽福田、光南摩托等企业陆续落户星沙，开发区由艰苦创业期进入了收获期。

　　2000年提升为国家级经开区后，原有市县共管，以县为主的管理体制变更为市县共管、以市为主的管理体制。县区领导交叉任职，县委书记担任国家级经开区的党工委书记，县长、主任另设。在坚持规划、统计口径、收益分配“三不变”的原则下，继续实行经开区与长沙县税收“六四分成”的比例，并采取经开区设立金库等措施，充分调动区县双方积极性，促进区县团结干事，共谋发展。截至2014年年底，长沙经开区拥有企业1600余家，其中规模以上工业企业145家，年产值亿元以上企业73家，过10亿元企业16家，世界500强企业31家。形成了以工程机械、汽车及零部件、电子信息为主导，新材料、食品饮料、轻印包装等为补充的产业发展格局，已经成为长沙乃至湖南工业发展的重要增长极和核心驱动力。

　　2.“新园区托管体制”

　　为进一步激活县域经济发展，长沙县又相继开发建设了以乡镇企业为主的榔梨、黄花、暮云等7个乡镇工业园区和星沙产业基地，形成“一区七园一基地”的园区发展格局。但园区级别较低，服务水平有限的弊端逐步显现，相同的土地资源并未获得同样的收益。

　　2008年，为解决经开区发展空间的问题，县区进一步提出了“以区带园、业务托管、资源共享、互利共赢”的发展思路，为拓展园区空间、促进产业辐射奠定了坚实的基础。2009年开始，经开区制定出台了星沙、榔梨及黄花产业基地委托经开区管理的方案，探索建立了“园区托管”管理体制，并在星沙产业基地率先启动托管试点。

　　1）规定基本原则，明确“园区托管”托管形式

　　原则决定运行方向，形式决定操作内容。为确保“园区托管”运行方向准确，操作内容可行，县区在深入调研园区发展实情、准确把握区域经济发展规律、积极借鉴外地成功做法的基础上，确定了“统一规划、业务指导、经济合作”的运行原则，明确了“七统一”托管形式，即由县人民政府依法授权经开区，按照统一发展规划、统一开发建设、统一产业布局、统一优惠政策、统一招商引资、统一环境治理、统一管理服务的模式，对托管区域实行管理。同时，将托管区域冠名为“国家级长沙经济技术开发区×××产业基地”，如星沙产业基地已冠名为“国家级长沙经济技术开发区星沙产业基地”。

　　2）强化区域合作，明晰“园区托管”管理权限

　　权限明晰才能管理顺畅、合作良好。县区在保持托管区域行政体制（财政和人事管理体制）不变的前提下，进一步强化了区域间的合作层次和空间，县区对托管区域实行双重协作管理，即经济建设、发展和管理业务由经开区全权指导，财政和人事继续由地方党政负责管理，但产业基地主要领导的任免，应充分听取、征求经开区意见。星沙产业基地作为新建设区域实行管委会和街道办两套班子，分别主抓经济和社会事务。榔梨等已建成区域，对乡镇和产业基地实行两块牌子、一套班子，乡镇党政正职分别兼任产业基地党政正职，保证工作的延续性。

　　3）实行合资运营，构建“园区托管”工作平台

　　县区按照“多予、少取、放活”和“谁投资、谁受益、公司化运作”的原则，以资本为纽带，组建合资公司，形成“园区托管”工作平台，实现开发共建、发展共享。第一个试点是在星沙产业基地正式托管后，县区分别出资4000万元，注册成立了长沙经济技术开发区星沙产业基地开发有限公司，作为星沙产业基地开发建设主体，公司与产业基地管委会“两块牌子，一套人马”，受经开区党工委、管委会，长沙县委、县政府双重领导，并以此为纽带和平台推动“园区托管”各项工作，形成了强大的发展合力。

　　三、效果：激发乡镇工业园发展活力

　　因地制宜探索出的“园区托管模式”使一个名不见经传的乡镇工业园在短时间内形成了巨大的竞争力，不仅让产业基地尽享国家级经开区20年的成功运营经验，而且还成了“千亿级”产业集群的配套承载地，让星沙产业基地登上了与发达园区优势互补、资源共享、共同发展的战略新台阶。思路一换天地宽，托管以后，园区管委会不再满天飞跑讨项目，而是沉下心来抓建设，精心筑巢等凤来。目前，园区已累计引进项目93个，其中世界500强4家，上市公司6家，项目总投资超过200亿元。基本形成了以住友轮胎、大众汽车配套园、广汽三菱配套园为龙头的汽车零部件产业，以山河智能、云箭集团等为核心的装备制造业，以康宝莱、赛隆药业为代表的医药类新兴产业以及生产、生活性现代服务业等相辅相成的产业体系。2014年，园区的工业总产值达34亿元，其中规模工业总产值22亿元，创税1亿元。这片坐拥空港城、近揽松雅湖，紧邻长沙经开区的沃土，从昔日的乡镇工业小区，已然成为长沙东城经济发展的新支点。

　　新的园区托管是长沙县经济体制改革的一次重大突破，经过五年多的探索试行，实践证明“园区托管”有力激发了经开区与星沙产业基地的发展活力，初步形成了资源共享、优势互补、共同发展的良好局面，为深入推进“园区托管”积累了有效经验。

　　四、点评：在探索中发现问题、解决问题

　　1.园区托管实现县、区的互惠双赢

　　1）有力拓展了经开区发展空间

　　经过20年的发展，经开区38平方公里规划用地已基本开发完毕，承载大项目、好项目的空间明显有限。县区明确经开区托管星沙、榔梨、黄花产业基地后，等于在规划上将经开区拓展了38平方公里，切实解决了当前经开区大项目用地困境。

　　2）切实增强了区域发展融资能力

　　通过县区合资组建开发公司，共建投融资平台，长沙经济技术开发区星沙产业基地开发有限公司，凭借县区的信誉、担保能力和影响力，迅速吸纳了大量银信、民间资金和社会资本的融入，满足了星沙基地开发建设的需要。

　　3）有效激发了园区发展活力

　　星沙产业基地实行托管以来，在经开区的品牌优势、产业优势、资金优势和政策优势的辐射带动下，开发建设力度明显加大，发展步伐明显加快，使星沙基地实现了由托管前招商引资门可罗雀，向托管后招商项目接踵而至的显著转变。

　　2.“园区托管”面临的问题

　　尽管“园区托管”取得了较好成效，为加快园区发展产生了积极推动作用，但在实施过程中仍面临着许多工作流程、建设投入和财税机制等方面的问题，有待进一步改进和加强。

　　（1）“园区托管”工作流程有待优化。由于受区县双重领导，重大事件要经过县政府常务会、经开区主任会两道程序，相关部门的行政事务日渐增多，办事效率有所降低。

　　（2）“园区托管”配套设施有待完善。基础设施对接，实现资源共享是“园区托管”的重要内容。由于托管园区的发展目标与所在区域的发展阶段存在差距，园区配套设施的建设往往不能满足园区快速发展的需要。

　　（3）“园区托管”资本运营政策有待规范。由于财政体制的差异，不同的园区税收分成模式不同，容易出现园区本级收入过低的现状，影响“园区托管”正常有序发展。

　　（4）园区建设不同阶段，园区托管的政策效应不同。在新建的开发区内，园区托管的优势特别明显，新的产业、新的政策都能得到较好的落实。但对于老的园区，托管体制就要做出相应的调整，要尊重传统产业和政策的延续性，要加大技术、市场两端投入和扶持力度，支持传统园区的转型发展。