针对当前房地产市场的发展现状，决策层认为，首要在于通过扩大增量的住房消费以化解存量的过剩供给，以避免房地产的“堰塞湖”对经济社会发展可能带来的风险隐患。

    增量的住房消费需求主要来自于“新市民”群体。

    这个群体的需求非常庞大，在近期主要体现为中央所提出的要解决“三个1亿人”的问题，即促进1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

    新市民有住房消费需求，许多中小城市有相当规模的商品住房库存。如果这些需求与供给之间能有效对接，不仅能化解房地产库存，避免潜在的风险，而且能改善新市民群体的居住条件。但是，在现有的住房制度框架中，这些需求与供给之间难以有效对接。

    目前，城镇住房制度改革只涉及拥有城镇户口的人群。无论是住房保障，还是住房补贴，甚至购房资格，都主要面向城镇户籍人口。新市民群体要进城落户，困难重重；要享受基本公共服务，更是难上加难。因而出现了城镇住房新的“二元分化”，即本地人口和外来人口存在不平衡，本地人口住房保障相对好些，外来人口居住条件较差。

    通过近两三年的分析和研判，决策层认为当前迫切需要通过住房制度改革使新市民的需求与市场供给相衔接。这种认识经历了一个过程，直到在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中才相对清晰地表达出下一步的改革思路。在该《建议》中，是近几年来首次在中央文件中正式提出要“深化住房制度改革”，也是首次将住房问题的论述摆在城乡协调发展的内容之中，而且非常具体地提出了一些实施举措，比如“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”、“城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”等。随后，决策层就更加清晰地提出“要化解房地产库存，通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革，扩大有效需求，稳定房地产市场”。

    可见，住房制度改革的目的不是仅限于化解房地产库存，而是要以化解库存为切入点，通过满足新市民的需求推动整个住房制度的改革，特别是要打破城乡分割和城镇住房“二元分化”的现状，从而真正建立起统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系。