谈及城市发展，齐骥曾表示，中国政府在几年前就已提出“要推动大城市、小城市和小城镇协调发展”，然而“直到现在我们仍没找出一条合适的协调发展之路”，“这是中国快速推动城镇化过程中存在的最严峻的问题”。齐骥称，若“中国小城镇人口向大城市迁移”的现象得不到有效缓解，这一问题会长期存在。

　　然而“城镇化涉及到多个部门”，齐骥指出，如果中国的卫生部、教育部等部门共同发力，把知名企业、医院、高校等都从北京迁出去，那么“至少能在一定程度上缓解外来读书、就医的人口压力”——“首位级城市”人口集聚背后，是不同区域“资源”的不均等，而要解决“资源”不均的问题，需要各职能部门形成合力、共同发挥作用。

　　公共服务均等化

　　陆杰华在对比中国与国外的人口管控措施后指出：“其实任何一个国家都会调控人口的迁移流动，比如，加拿大等国家会对移民设立各种条件门槛，但为什么争议比较小？那是因为在经济发展中，政府会提供相应的公共服务。我们现在很多城市还没有做到这一点。”

　　宋迎昌也以纽约、伦敦等国际都市为例，指出优质公共资源在不同区域的均等化配置是“避免人口过度流向城市中心区的关键因素”。宋迎昌说：“通过完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置，可以有效减少周边居民对中心城市的依赖。”比如，纽约格外重视郊区公共服务设施建设，不仅政府直接进行大量投资，而且给予政策吸引和鼓励私人投资；为加强周边地区的教育资源配置，1994年，纽约为每个郊区学生支出达9688美元，而城区仅为 8205 美元。伦敦也非常重视城乡协调发展，在早期就注重保护和发展农业，提高农民收入，完善社会保障制度，促进农民生活方式现代化，有效缓解了农民进城的压力。

　　事实上，我国政府早已认识到推进公共服务均等化的重要性。早在2005年，十六届五中全会就通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，要“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区社会经济发展”；2007年，十七大报告再次提出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。

　　“人口问题的本质是发展问题。长期看，解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，实现区域均衡协调发展。”段成荣说，必须把调控人口规模的平台建立在全国范围内，促进公共资源在空间上的均衡分配，“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。”

　　疏解产业功能

　　陈钊与陆铭曾共同研究全球各国数据，分析首位城市的规模与哪些因素有关，发现“人口可以解释绝大部分首位城市的规模”：一个国家的人口越多，首位城市就会越大，而上海无论是在全球还是亚洲的趋势图中，都处于平均线之下，但并没有偏离太远，“也就是说，如果全球的大城市规模有某种普遍规律的话，那么上海并不像我们想象的那样，并不是太大了”。

　　陆杰华也指出，北京部分地区的人口确实比较集中，但从全市的整体来看，相比香港、新加坡、纽约等城市，北京的人口密度并不是特别大，“我们最大的问题，是每平方公里的劳动生产率比较低。这说明，我们的经济发展方式并没有改变，经济发展还是靠劳动密集型产业，创新产业没有起到应有的作用。”陆杰华说，“人口疏解的关键不是疏解人，而是疏解产业功能”，“产业功能不疏解，人口很快又会重新聚集，因为城市对这些人的需求仍然存在”，首位城市“又要疏解人口，又要做经济中心、政治中心”，二者是很难兼得的。

　　中央及地方政府也已认识到这一点，在2015年2月10日召开的中央财经领导小组第九次会议上，习近平总书记明确提出，要疏解北京“非首都功能”。习近平说：“作为一个有13亿人口大国的首都，不应承担也没有足够的能力承担过多的功能。”在7月召开的北京市2015年上半年经济形势分析会上，市长王安顺也表示：“要把功能疏解作为关键措施，每项任务都要算好人口账，规划利用好腾退空间，防止新的人口聚集。”

　　疏解产业功能也应采取市场化手段。学者李华芳以纽约、上海为例指出，“首位级城市”人口的限度是由“高度竞争的劳动力流动决定的。不适应城市里竞争的人，自然要流出到其他地方去。但如果是行政强制搬迁，或者对外来移民单向设限，反而是保护了不适应城市竞争的人，并且通过城市福利变相补贴了一部分原本会被竞争淘汰出城市的人，最终会扭曲城市的运行机制”。

　　优化城市规划

　　“当人们普遍认为城市病是与城市规模和人口密度相伴生的问题时，香港的经验被严重地遗忘了，”陆杰华说，“香港面积不大，但在有限的面积里，政府保留了大量的绿地和郊野公园，人们只是集中居住在香港那些岛屿的边缘地带。但是，通过道路的合理规划、地上和地下各类交通设施的完善，在这块世界上人口密度最高的地区，却没有严重的交通拥堵和污染问题。”

　　首位城市人口问题“与其说是人口规模问题，不如说是人口空间分布问题”，首都经贸大学城市学院教授张强表示。比如，北京从1993年起就计划将产业功能和人口向周边城镇疏解，但产业布局却没有围绕调控目标做出有效的调整，主要的就业机会、基础和公共设施仍大量集中在城市核心区，直接导致了人口居住空间与就业空间分离，造成大规模的人口朝夕性移动，加剧了城市运行的紊乱。

　　陆杰华也认为，“首位级城市”普遍不宜居有两方面原因，“一是人多，二是城市的规划不好”，“在北京，你要想坐火车，无论去北京站、北京西站还是北京南站，都要进入一个比较拥堵的地区”，这就是城市规划的问题。陆杰华说，“人口问题不仅仅是总量的问题”，“我们最应吸取的教训，就是我们的目标过于单一了，都是简单地设立数量，没有涉及结构和分布问题”，“我们现在要在结构和分布上、在提高城市承载力上多下工夫”。

　　优化城市规划的过程也是对城市空间资源重新配置、合理利用的过程。2014年3月16日，国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（简称《规划》），提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制”，“统筹规划城市空间功能布局，促进城市用地功能适度混合”，“统筹规划市区、城郊和周边乡村发展”。《规划》虽已从宏观层面阐明原则，然而事情不可能一蹴而就，从规划到实施仍需要一个循序渐进的过程。

　　城市群协调发展

　　20世纪50—70年代，东京也曾经历人口的高速增长期，人口数量由628万猛增至1140万，引发了环境污染、住房困难等种种“城市病”。然而在应对“城市病”的过程中，东京并未一味“控人”、限制城市规模，而是通过转变城市布局、打造都市圈等方式，重塑城市格局，扩大了城市的容纳能力。1956年，日本制定了《首都圈整备法》，首次明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围。经多次规划、多年打造，东京都及其周边的千叶县、神奈川县共同承担起了东京的城市功能，形成了“一都三县”东京圈。

　　“治理‘城市病’有赖于建立健全城市区域体系和深入推进区域合作发展。”北京国际城市发展研究院院长连玉明说，“一方面要在产业结构上调整，将集中于中心城区的医疗机构、高校、科研机构、央企总部等向近郊区迁移。另一方面要推进区域均衡发展，加速大城市与周边卫星城的一体化。”

　　事实上，建设周边城镇、发展周边城市，早已成为各国应对大城市发展困境的普遍做法：1945年完成的大伦敦规划，对以伦敦为核心的大都市圈做了通盘的空间秩序安排，以人口疏散为目标，在大伦敦都市圈内计划了10多个新城以接受伦敦市区外溢人口，这些新城不但疏解了伦敦人口，而且分解了伦敦市区的功能，提供了更多的就业机会；此外，巴黎及其外围的赛尔基—蓬杜瓦兹等5个新城也是城市组群发展的典型例证。

　　在中国，京津冀城市群、长江中游城市群、珠三角城市群等也都在蓬勃发展；从2011到2013年，国家“十二五”规划纲要、政府工作报告等文件屡次提出，要“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力”，“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”——国家已在尝试通过城市群协同发展缓解“首位级城市”的人口压力、解决城市发展不均问题，只是若要实现周边城市对中心城市人口、功能的有效承接，尚需从公共服务、产业等领域做好全局规划，逐步实施。

　　“首位级城市”因人口规模过大而衍生出的种种城市问题，症结、根源都不在“人口”本身。正如有观察人员评论所说：解决城市人口容量问题的关键或许并非人口数量本身，加快区域经济协调发展，通过“首位级”资源的转移带动各地均衡发展，在使这些城市人口相对“变小”的同时外地城市“机会”变大，才是解决当下“首位级城市”人口集聚问题的长远之路。