“以改革之名行占用耕地之实”

　　习近平总书记表示，“在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。”2012年11月28日召开的国务院常务会议也指出，“在工业化城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，不仅影响农村稳定，而且威胁粮食安全，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。”《土地管理法》第31条明确提及，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”而现实中却常见宅基地占用耕地、建设用地占用耕地、开发区占用农村宅基地和耕地等现象。

　　国土资源部土地整治中心和社会科学文献出版社于2015年6月共同发布的《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》显示，伴随我国社会经济发展，建设占用大量耕地，“目前全国有12个省份建设用地总量已接近《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数，耕地占补平衡的压力不断增大。未来一个时期，各类建设不可避免还要占用一部分耕地，并且占用的大多还将是城乡结合部的优质耕地。”

　　对此，乔润令在接受《城市化》杂志采访时表示，“大城市周边城乡结合部的土地都是非常肥沃的，亩产2000斤以上，但是城市扩张占用的也多是周边土地，补充的则是偏远地区的劣地，还有很多地方占用基本农田补充一般农田”，“作为建设用地来说，占一亩补一亩没问题，但是作为种粮食的土地，一亩和一亩相差很远，好田一亩地产3000斤，烂田一亩地产300斤”。乔润令认为，耕地“占优补劣”已成普遍现象。

　　此外，有相当多的开发区在建设用地的使用上“先建后批”：国土部每年制定土地使用规划，按照规划，各地“每年有多少农地可以变成建设用地”，然而每年所得指标不多，招商引资任务又大，只好先占用规划外耕地搞开发，之后再慢慢审批。这样做是否合适？乔润令直言：“地方招商引资不容易，开发商看中的土地往往没在规划上，这种情况非常常见，只能先占用、先开发，然后修改规划，重新报批。”在解释土地规划开发工作繁难性的同时，乔润令也不讳言，“的确有很多地方两三年时间就用完了十年的指标，相当多的城市‘十二五’第一年就已经把‘十三五’的土地都用光了。”

　　至于占用耕地做宅基地，乔润令分析，农村土地至今实施“增人不增地、减人不减地”的基本政策，农民后代结婚要盖房，但由于城市扩张等原因，村子里的地没有了，只能在自家的承包地上盖。与此同时，乔润令也指出，农村确实大量存在“多处占房”、“占而不用”、宅基地闲置等现象——多种情况并存，改革并不容易；有些问题的出现又恰恰是改革的结果。

　　“工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设”

　　习近平总书记在指示中强调，“特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题”。2015年4月24日，农业部、国土资源部、中央农村工作领导小组、国家工商总局等4部委联合下发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，提出“各地要按照中央关于对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地要有明确上限控制的要求，制定相应控制标准”，以引导工商资本有序进入农业，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

　　农业部统计数据显示，近3年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20%；截至2014年底，流入企业的承包地面积达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。从2010年联想集团“务农”引发各方高度关注，到如今城市工商资本进入农村日趋常态化，企业带给农民更多的租金和打工收入，其引入农村的新理念也强化了农民的市场意识。

　　工商资本介入农地流转固然推进了农业规模经营、增加了农民收益，同时也带来不少烦恼。农业部副部长陈晓华指出，“工商资本进入农业有利有弊：一方面，工商资本可以加快传统农业改造和现代农业建设；另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易加剧耕地‘非粮化’、‘非农化’倾向，隐患很多。”

　　就这一难点，乔润令与北京市农村经济研究中心研究员张英洪不约而同地向记者表示，企业下乡租赁土地，目的往往不是发展农业，而是追求利润——在支付土地租金、人工费用后，自身还要盈利，但是“粮食很难卖出价格”，所以只能选择种“能加工出高利润的产品”，比如葡萄、药材等非粮作物——这是工商资本下乡介入农地流转引发的“非粮化”。张英洪透露，也有企业将流转土地改造成农业观光园或农产品加工基地，甚至修建娱乐设施搞经营——这是工商资本介入农村土地流转引发的“非农化”。

　　土地流转合同纠纷在工商资本下乡过程中屡有发生：农业项目通常前期投入较大、回报周期较长，“北美海棠等景观植物的种植，5年之后才能见效益”，下乡企业有时会出现暂时性的资金周转困难，无法按时支付土地流转费用——农民短期内不能通过流转获取收益，是否该收回流转土地？对于企业来说，前期已投入上千万，此时中止得不偿失；对于农民来说，规模化生产已经打破了原来的田垄，即使拿回土地复耕也要多费周折修整，且耕种远不如流转收益高——这是工商资本介入农地流转后时常出现的“两难”。

　　习近平总书记指出，“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”土地流转和规模经营往往需要资本参与，城市工商资本下乡参与农村建设，在一定程度上解决了农村土地规模化经营的资金缺口等问题，提高了农民收入，但其对耕地利用、农业生产带来的负面影响也已显现，利弊并存的现状使很多地方政府仍对这一改革举措持观望心态。