习近平总书记指出，“耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是国家法律和政策允许的，但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作，严格依法依规进行。”李克强总理也在批示中强调，“要按照最严格的耕地保护制度要求，依法加强耕地占补平衡规范管理”，“把握好经济发展与耕地保护的关系，大力挖掘用地潜力，提高土地使用效率”。

　　农村耕地与包括宅基地在内的集体建设用地、国有建设用地同为城乡土地的重要组成部分，三者之间的壁垒并不是全然固定、不可打破的——国家通过征地手段将耕地变为国有建设用地，通过“耕地占补平衡”政策调整耕地与建设用地的属性，以期实现耕地保护与城镇化发展之间的平衡。为挖掘农村土地利用潜力、合理配置城乡土地资源，很多省、市（区）也在国家政策允许的范围内自发摸索、积极尝试，寻找与本地实情相匹配的土地改革之路。

　　城乡增减挂钩模式

　　重庆市“地票”交易模式是城乡增减挂钩模式的典型代表。数据显示，1997—2009年，重庆市农村常住人口减少了31%，同期农村人均建设用地却由183平方米上升到262平方米，增长了43%——城市人口在增加，建设用地也在增加；农村人口在减少，建设用地仍在增加。城乡建设用地齐增，一起挤占耕地。

　　在此背景下，国务院于2008年2月出台《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高的基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，将“地票”作为主要交易标的——重庆市首创涵盖复垦、验收、交易、使用四个环节的“地票”交易模式。

　　“地票”交易在充分尊重农民和农村集体经济组织意愿的前提下，对闲置、废弃的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证（即：地票），该凭证可以市场化方式公开交易，可在全市规划建设范围内使用。

　　远郊区县的农村闲置建设用地复垦为耕地，主城区周边同等数量的耕地转换为建设用地指标，二者可通过“地票”流转互换。这种搭建统一交易平台、城乡用地增减挂钩的土地流转模式成效显著：2009年以前，重庆市每年可用建设用地指标约为10万亩，远不能满足城镇化建设需要，同时农村宅基地、农村公共设施等建设用地存在浪费现象；截至2015年4月，重庆农村土地交易所累计交易“地票”15.35万亩，交易金额309.27亿元，不仅解决了人口流动与土地配置之间的矛盾、有效实现了耕地占补平衡，而且赋予了农民更多的财产权利。

　　股份合作经营模式

　　河北省永清经济开发区自2011年11月起施行的“土地银行”托管模式，采用土地股份制改造的形式流转农村土地承包经营权，将承包经营权转化为长期股权，将土地“资产”变为土地“资本”，对“入股”土地统一管理、统筹规划、集中开发，使农村土地利用更集约高效、资源配置更合理科学，土地价值与农民收益也都实现了最大化。

　　“土地银行”托管模式的具体做法是：在规划区内组建企业性质的土地托管中心（即：土地银行），农民在依法、自愿、协商、有偿的基础上，以土地承包经营权作价入股托管中心，由土地托管中心对规划区内的土地统一经营，入股农民按年领取股息及约定福利。在模式落地过程中，永清开发区创新观念与机制，仅用三步便落实、完善了该模式：

　　第一，以地入股，群众变股东：规划区内的农民（村集体）与托管中心签订土地托管协议，首签时限为5年，5年内若土地被征收，则依法履行征地手续；5年后，按照农民意愿，可一次性提取全部本金，也可将土地托管股权按比例折算成商业用途房产，作为入股农民的资产，以保障其长期利益；

　　第二，核定收益，土地成资本：农民将承包经营的土地作价入股后，托管中心按每年7%的利息支付股息，股息80%归拥有土地承包经营权的农民，20%由村集体经济组织用于公益事业和村民福利，每年年底集中结算；

　　第三，转移就业，农民变市民：通过土地托管，农民不仅每年可以获得可观的股息和相应的福利补贴，开发区还为农民提供了从事其它职业的机会，有效缓解了农民生存的后顾之忧。据统计，永清开发区所辖6个行政村中，有1100余人在开发区从事保安、绿化、商务等工作；为开发区搞工程建设、配套服务等的个体工商户有170多个。

　　以“土地银行”为代表的股份合作经营模式，使土地资本化、资本股份化、收益长期化、利益共同化，不仅化解了城镇化进程中的土地矛盾，而且保障了被征地农民的长远生计。目前，该模式在广东、四川、浙江、北京、辽宁等省市已广泛试行。

　　城乡统筹整治模式

　　嘉兴市是浙江省级统筹城乡发展综合配套改革试点的先行地。2008年5月，嘉兴市展开土地使用制度改革探索，创新性地提出节约用地的“两分两换”农村土地整治模式。作为城乡统筹土地整治模式的代表，该模式把土地流转与发展现代规模农业、高效农业结合在一起，通过优化调整试点地区区域建设用地、生产力和人口布局，拓展了市镇、工业功能区和现代农业的发展空间，被嘉兴人称为“第四次土地革命”。

　　所谓“两分”，就是把农民的宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开；“两换”，就是以土地承包经营权换股、换租、置换社会保障，以宅基地换钱、换房产、换地方。通过流转土地经营权，嘉兴市实现了农村土地集约节约利用，转变了农业生产经营方式；通过置换宅基地，嘉兴市农民集中进城入住、变为“市民”，不仅改善了生活环境、提高了生活质量，而且有望拿到“退休工资”。

　　在具体推进过程中，“两分两换”又延伸出多种不同的操作模式：可以“两分两换”同步推进，也可以分步推进，即先“一分一换”，再稳步开展土地流转；农民搬迁既可整村搬迁，又可零星搬迁；搬迁农民的安置方式，既可选择市镇投资开发公司统一设计建造的公寓房和联体式住宅，也可以在统一规划的基础上自建联体公寓房和联体排屋。

　　建设联排住宅为嘉兴市参与“两分两换”的13个试点乡镇节约了25%左右的用地；通过宅基地置换，试点乡镇的土地节约率达到50%以上。截至2011年，嘉兴市立项建设用地复垦项目125个，复垦面积8670亩；立项土地开发项目81个，开发面积12495亩，新增耕地面积11415亩——“两分两换”土地整治模式有效保障了全市耕地占补平衡。

　　在嘉兴市“两分两换”提出和实施过程中，国土资源部及相关研究机构领导曾多次到嘉兴进行专题调研指导。2013年上半年，国土资源部相关部门负责人再次专程到嘉兴市调研“两分两换”土地整治模式和低效建设用地再开发工作，对两项工作在拓展建设用地新空间方面取得的成效表示肯定。如今，《嘉兴市土地整治规划（2010—2020年）》已经通过国土部的评审并进入实施阶段，嘉兴市土地流转试点已走在全国前列。

　　习近平总书记在指示中说，“对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。”我国土地现状复杂、地域差别大，土地流转、地区改革中必然面临不同的情况、遇到不同的问题，因而才要“因地制宜、循序渐进”。正如在以“新型城镇化与土地利用”为主题的“第八届中国城市化国际峰会”上，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令所说，“中国之大，根本不能一两个文件、一两个模式解决，中国需要千百种模式”。