主持人顾晴：谢谢胡部长给我们带来的精彩演讲，接下来演讲主题是推进首都新型城镇化进程与集体建设用地集约利用的几点思考。这个演讲主题本来的演讲人应该是我们北京市农村合作经济经营管理办公室主任郭光磊先生，由于他临时有事，委托了北京市农村经济研究中心副主任，北京市城郊经济研究会副会长兼秘书长张秋锦女士代为演讲，有请。

  张秋锦：尊敬的各位领导、各位专家，大家上午好，首先我谨代表北京市城郊经济研究会对长期以来对首都三农工作给予关心和关怀和支持的各位领导和各位专家表示衷心的感谢。下面按照会议议程的要求，我就推进首都新型城镇化进程与集体土地利用做一个简要介绍与大家分享探讨和交流。

  城镇化是土地、劳动、资本等生产要素，从传统农业向制造业和服务业转移，以提高资源要素配置效率的过程。由于土地要素具有不可移动性特征，人地关系的优化调整变成为城镇化的重要内容。

  党的十八届三中全会提出完善城镇化建设发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，建立城乡统筹的建设用地市场。去年年初习近平总书记在北京考察时的重要讲话，为我们推进首都新型城镇化建设工作指明了前进的方向。2015年北京市政府工作报告提出多层级推进新型城镇化，形成多点支撑，均衡协调的城市发展格局，扩大一类地区城市化建设试点，抓好一类地区统筹城乡建设用地试点工作。因此推动首都新型城镇化进程，集约利用集体建设用地，对于北京率先形成城乡发展一体化新格局，实现均衡协调发展具有重大的现实意义。

  北京作为经济发达地区，城镇化发展很快，目前城镇化率已达到87%。近些年来北京在推进新型城镇化进程中，进行了许多改革试点探索，取得一些新的突破。概括起来，我们对新型城镇化有三个方面的新认识：

  第一、从战略目标层面看，传统城镇化的基本逻辑是尽量压低城镇化成本，加快发展速度。新型城镇化则是要统筹城乡，实现均衡发展。降低城镇化的经济成本，遗留了大量的社会成本，积累了越来越严重的结构性问题。在土地开发环节，低成本的传统的城镇化集中体现：

  一是土地开发挑肥拣瘦，开发商首先选择容易开发的地段，区位条件好的地段，尽量缩小待迁的范围，剩下很多的一些边角地。

  二是补偿水平低。为加快项目建设的进度，尽量降低安置成本，土地补偿，拆迁成本。农民难以得到有效的保障，北京市16号文，执行17，也就是我们在城市的一带的政策里面，农民得到了人均3到5万的补偿后，自谋职业。由于就业不稳定，积累了大量的社会遗留问题。2004年北京又出台了148号令，和第一套政策相比有了很大的进步，这里提出了逢征必转，逢转必保，有效提升了农民的补偿水平，但是仍然只能解决涉及争议地区的部分农民的部分问题和利益。

  三是安置方式缺乏长久的考虑，一次性的整地拆迁，农民集中上楼，但产业用地无法保障，使农民缺乏长期发展依托。走新型城镇化道路的基本逻辑就是要实现土地频缺，实现各方面的利益关系的平衡。既要看到农民短期的利益，又要看到他们长期的利益。既要保护农民局部的利益，也要统筹农民整体的利益。关键是在土地开发过程中把农民和产业捆绑在一起，让农民有集体产业支撑，实现农民城镇化的利益依托，促进农村社会结构稳步和谐转型。

  第二、从基本特征层面上看，传统城镇化是分割式发展，新型城镇化要整体规划顶层设计。传统城镇化存在政府主导，外延增长，GDP导向等。最基本特征是分割式发展。集中表现在城乡之间、地区之间、部门之间的相互分割。北京城中村就是一个很好的例证，城中村就是分割发展方式中的典型代表。具体体现为一是空间分割，实指是规划制约，长期以来城乡规划二元分割。农村缺乏规划支撑，如产业园区或房地产开发，不能带动周边就增的改造。旧村没有拆，大型交通基础设施建设只管直接占用的土地，不管相邻的边角地，甚至道路交通建设导致附近村庄排水不畅，引发雨水倒灌。

  二是产业园区封闭运行，对周边地区的集体发展不能有效的衔接。院内院外两重天。

  三是体制分割，项目越来越大，土地资源越来越少，需要集中优化资源配置，但是村各自为战，小核算体系，导致我们现在土地利用的碎片化，影响了资源的集中优化配置。

  四是政策分割，政出多门，目标不一致，机制不健全，规划蓝图难以实现。如集体土地一建设的园区里的房产证。三高企业改造，农民小产权的治理。政府机制上缺乏顶层设计，再有社保成本打为一级开发成本，朝阳区一些村宅基地都拆了，也不能转型。城乡二元土地制度下，集约利用缺乏政策支撑，成为法外之地。滋生低端产业，这是以上列举的这些问题。新型城镇化则是整体规划，统筹发展，实现城乡之间，地区之间，部门之间的空间统筹，产业统筹，体制统筹和政策统筹。

  第三从运行机制层面看，传统城镇化主要是依靠三重软约束，透支未来发展空间，新型城镇化追求硬约束条件下的城镇化。

  一是预算的软约束，如通过诚投公司等政府融资平台，实现银行信贷支持，降低拆迁成本，转居成本等。

  二是市场软约束，如政府垄断供地市场，集体土地被拆除在规范供给渠道之外，造成结构性的供给主张。土地市场约束变软。

  三是资源软约束，为了缓解人口资源环境矛盾，规划建设用地指标，原来是资源约束的紧箍咒。然而一些地区为保障新城或重大项目的建设进度，通过转移其他地区之来满足本地区发展需求，软化了资源约束。一些乡镇一半以上的村都是在规划绿地上，这些地区的农民就业、社保、上楼问题没有得到相应的问题解决，集体土地的厂房无法得到改造。随着农民财产意识的崛起，征地拆迁成本快速提升，预算约束的刚性会不断的加强，集体经营性建设用地，农地和宅基地，制度不断的规划完善，集体土地入市是大势所趋，也将导致土地供给，市场约束不断加强。对农民发展权保障的不断强化，也会使得资源的约束条件不断加强。

  因此传统城镇化的运行机制注定是难以持续，新型城镇化的核心机制是提高资源配置效率，通过涨价归公，实现利益共享，推动社会转型，以增规划指标，促减人地现状规模，环节人口资源环境矛盾，走均衡协调可持续发展道路。条件是由三重软约束变为三重硬约束，形成有效的预算约束、市场约束和资源约束。推动首都新型城镇化进程，统筹集约利用集约用地。

  我们北京取得重要的典型经验，比如大兴区西红门工业大院整体改造项目，旧宫镇片区统筹开发，海淀区东胜乡科技园区试点。这些典型案例具有四个共同的特点，第一乡镇统筹农民主体，该项目主要涉及农村经营管理部门，立足于大城市规划特点，通过乡镇统筹，改变过去村村点火的发展方式，形成均衡发展。主要包括两个方面，一是政府统筹，主要涉及规划引领，方案设计工作。二是联社统筹，主要是通过再造农民组织主体与资产资源、经营机制实现利益关系的统筹。发挥好农民的主体作用。大兴区西红门镇27个工业大院，总共10平方公里，分散在各个村，现在集约后，变成了5区27个村，27个工业小区单独配污水处理厂，边电场，变电站。把10平方公里的工业大院通过优化调整，8平方公里土地，用于还原土地利用。集约利用2平方公里土地，用于发展产业。打破了传统的发展体制，需要农民主体再造，平衡村与村之间的利益关系。西红门成立由27个村组成了联用公司，统筹2平方公里产生的收益分配。

  第二规划调整，政府审批。该项目工作主要涉及的部门是规划部门。政府许可才能市场认可，通过加强集体土地集约利用项目审批方式，提升集体土地对高端资源的吸引力，解决过去由于缺乏政府认可导致的农民市场地位缺失问题。大兴区旧宫镇在南街片区四个村开展了乡镇统筹利用，集体建设用地，实现工业大院的改造升级。南街四个村统筹集约利用，又与拆迁还绿获得新增土地规划指标，建设电商项目，建筑面积275万平方米的工业大院。规划建设用地48公顷，占拆除面积18%，剩余82%的面积实现了规划还绿。地上建筑面积88万平米，占总拆迁面积32%。

  第三产权颁证，房证分离。该项工作主要涉及部门是国土与住建部门，保障农民对集体土地所有权和使用权，盘活地上建筑房产，通过与社会资本股权合作方式，吸纳高端资源进入。推进产业升级改造，国土部专门为大型西红门旧宫试点，出台了颁证政策。先将集体用地，使用权证颁发到项目所在地的南街一村四村，通过产权颁证，将集体建设用地，使用权证登记到镇级联营公司名下，然后实现房地分离。村集体和联营公司分别拥有集体建设用地的所有权和使用权。地上商业设施由投资商施工建设和经营，房产产权归投资商，联营公司获得了15万平米虚拟房产的未来收益。并设定年保底租金5000万，四个村2500名集体经济组织成员年底保底分红2万元。

  第四银行认可，抵押融资。该项目主要涉及金融局等金融部门，通过银行金融部门的认可，集体土地上的房屋与未来预期收益进行抵押，破解试点项目资金平衡问题，让农民实现完全的市场壁垒。海淀区东升乡东升镇的中关村东胜的科技园区的项目，规划面积3.78平方公里，总建筑面积300万平方米。2013年9月正式取得由市住建委备案，区建委颁发的北京首批集体建设用地房屋所有权。为实现房产证抵押融资，多次与相关金融部门协商把持有国有房产证的进行国际大厦还有园区内持有集体建设用地的房产证的11栋房产捆绑在一起，进行集体抵押。由民生银行落实经营型物业贷款5亿元，期限为10年，分期到位，利率在标准地率基础上上浮了10%。目前已经到位资金2.2亿元，主要用于清偿银行贷款以及物业经营。海淀区东升科技园区项目在集体土地上颁发房产证，并试点抵押贷款，为未来集体建设用地广泛参与城镇化建设打开了想象的空间。

  目前北京正在推行五区六镇集体经营性建设用地，乡镇统筹利用改革试点，大兴区也已经列入了全国33个农村集体建设用地，入市改革试点区。推进农村集体建设用地改革试点是新型城镇化的重大任务。

  我们诚挚的欢迎各位领导、各位专家学者到北京来调研指导，为我们深化农村集体建设用地改革试点献计献策，提供宝贵的意见和建议，为共同推进首都新型城镇化和城乡一体化建设发挥力量，谢谢大家。