（一）土地改革的历史进程

　　从井冈山革命根据地时期的“土地革命”到新中国成立后仍在持续的“土地改革”，土地制度的改革贯彻中国近代革命史。在共产党的领导下，经过土地改革，农村的土地由地主所有转变为农民所有。但是，土地改革并没有改变土地的私有性质，广大农村土地都是农民个人所有，而城市土地也仍由私人所有。1954年中华人民共和国的第一部《宪法》中明确保护农民的土地所有权。

　　从1954年到1975年，中国经历了许多“运动”，如农村合作化运动、公私合营运动、私房改造运动、人民公社运动等。前述各项“运动”的目的都是完成包括土地在内的生产资料的国有化或集体所有化，但是，上述运动并没有彻底地消灭土地私有的情况，私人所有的土地事实上仍大量存在。而且，从法律形式上而言，也没有通过立法明确建立国有或集体所有的土地制度。直到1982年，新修订的中华人民共和国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”该条规定确立了我国的土地所有制度，即国家和集体二元土地所有制，彻底结束了土地私有制在我国的历史。

　　从1978年底安徽凤阳小岗村农民包产到户开始，我国逐步建立了农用地的承包经营权制度。但是，对于建设用地的管理，制度改革的过程却十分曲折、复杂，直到今天仍在继续。1982年《宪法》和1986年颁布的首部《土地管理法》对于土地使用制度进行了严格的限制：土地的供应由国家分配，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。该等法律限制之下，实际上不存在土地市场。

　　1988年12月29日，全国人大常委会对《土地管理法》进行第一次修正，确立了土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度。1990年5月19日，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称“《出让和转让暂行条例》”），国有土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。至此，国有建设用地的一级市场（国有建设用地使用权出让）和二级市场（国有建设用地使用权转让）初步形成。

　　在国有建设用地土地市场逐步建立的同时，伴随着上个世纪80年代乡镇企业蓬勃发展，农村集体建设用地市场曾盛极一时。根据1986年和1988年的《土地管理法》，凡国家建设征用土地，乡镇企业建设用地，农民盖房占用耕地、园地，只要获得县级或县级以上人民政府的批准，都可以在集体土地上实施。当时，国家并没有严格限制集体土地用于建设。

　　但是，乡镇企业的蓬勃发展也导致了耕地的大量流失。为保护耕地，1997年初，中央提出要建立“世界上最严格的土地管理制度”。1998年，《土地管理法》进行了全面修订。本次修订为了落实耕地保护这一目标，建立了土地用途管制制度，将全国土地区分为“农用地、建设用地和未利用地”，并以此为基础，进而建立基本农田保护、农地转用审批、耕地占补平衡等一系列制度。1998年《土地管理法》还将征地审批权上收至国务院和省级人民政府，通过征收审批、农用地转用审批和农用地转用指标管理，限制农用地转为建设用地。

　　同时，为了实现国有土地资产的保值和增值，国家积极推行国有土地有偿出让制度，严格限制乡村建设用地的用途和规模，并关闭了集体土地市场，只保留国有土地市场。在这个单一封闭的土地市场中，政府是唯一的土地一级供应商，集体土地必须经政府征收为国有土地，然后才可以进入土地市场。国家对建设用地一级市场的垄断就此形成。

　　土地一级市场的垄断形成之后，地方政府在土地财政的驱动之下，借助土地储备制度，开始了轰轰烈烈的城市化运动。最严格的土地管理制度并没有遏制住地方政府征收集体土地的冲动。实践中，征收农民集体所有的土地是取得储备用地最主要的方式，这导致1998年《土地管理法》的初衷——耕地保护——也没有得到有效的维护。同时，由于强拆造成悲剧，失地农民缺乏生活保障，房价高涨等各种因素，土地改革的呼声又起。

　　回顾我国土地法律制度建立与发展的过程可以发现，土地法律制度一直处于变化发展的过程之中，有进步也有反复。这是因为，土地制度是经济制度乃至政治制度的核心，因此，每一次政治、经济制度的变革，均伴随着土地制度的改革。当今中国的土地法律制度是过去30年经济、政治改革的产物，也是未来改革的起点，我们仍处于土地改革的历史进程之中。

　　（二）我国土地法律制度的基本框架

　　综合分析我国土地相关法律法规，可以细化为许多具体土地法律制度，主要包括：

　　(1) 土地所有权制度；

　　(2) 土地用途管制制度；

　　(3) 国有建设用地使用权出让和转让制度；

　　(4) 农村土地承包经营制度；

　　(5) 土地征收征用制度；

　　(6) 土地储备及土地前期开发制度；

　　(7) 闲置土地处置制度。

　　以上各项具体的土地法律制度构成了我国现有的土地法律制度体系。房地产开发中遇到的各种具体的土地法律问题，都应在上述制度框架内寻找法律上的解决方案。