新型城市化是对传统城市化的扬弃升级。新型城市化的发展过程，本质上是一个以改革创新为驱动力推进城市化健康发展的过程。从实践来看，宁波既往的城市化有力地推动了现代都市建设，基础设施大为改善，综合交通枢纽地位基本确立，城乡环境面貌明显提升，城乡一体化进程加速；但是也暴露出与新型城市化相配套的制度建设落后，仍然存在不少体制机制障碍制约着城市化的健康发展。这需要宁波在探索新型城市化发展道路过程中，进一步解放思想，大刀阔斧地改革创新体制机制，扫除发展的障碍，突破发展的瓶颈。当前，宁波要在行政管理体制、人口管理制度、土地管理制度、生态环境保护制度等方面进行重点突破，通过改革创新来不断激发新型城市化发展的动力和活力。

    一、改革行政管理体制，促进宁波新型城市化发展

    新型城市化是以人为核心，强调尊重城市化发展的客观规律，要让市场在城市化资源配置中发挥决定性作用，让政府在城市化进程中发挥引领引导作用。这就需要宁波围绕“小政府、大社会”“效率高、服务优”的要求，改革行政管理体制。

    促进政府、市场与社会关系的理顺。制度供给方主动性不够，需求方力量缺乏，即市场化主体的分散化，是宁波新型城市化发展面临的一大难题，迫切需要宁波理顺政府、市场与社会的关系。一是积极推动政府职能转变。要切实减少政府对微观经济活动的干预，明确政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。二是加强和创新社会管理。要把保障群众基本公共服务需求作为政府的主要职责，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，从而不断激发社会组织活力。三是大力引导社会力量参与建设。要创新城市化金融产品，可通过债券融资、股权融资等方式，引导引进社会资本参与城市化发展。在市政公用产品和服务市场领域，切实放宽非公有制企业的进入门槛，允许其进入特许经营领域。

    促进各级政府财权与事权的匹配。事权是政府工作的核心，财权、财力在各级政府间的分配，必须以事权的科学划分为依据。从实践看，宁波各级政府在财权、事权上存在着一定程度的不匹配，这极易导致城市化推进工作主体不明，甚至推诿扯皮。因此，根据新型城市化的发展要求，建立财权、财力与事权相匹配的机制至关重要。从方向上来，一是进一步界定厘清宁波不同层级政府的事权。事权配置要规范化、法定化，不能随意转移。当前，重点是要推进管理中心向区、街道（乡镇）下移，向卫星城市和中心镇进一步下放事权，及时制定具体操作办法。二是要提高事权、财权的配置效率。将财权与事权的匹配放在优先的位置，把财权作为履行事权的基本依据和基础。三是要进一步强化对基层政府的财政支持。宁波尤其要加大对公共服务履职能力偏弱的基层政府的支持力度，切实保障和改善民生，突出以人为本的发展理念。

    促进规划、建设与管理的协同协调。新型城市化应当有与之相匹配的城市规划、建设和管理，宁波在这一方面也有较大的改善空间。在规划方面，宁波要深化改革，按照“一张蓝图绘到底”的要求，实现“区域全覆盖，城乡一张图”，切实发挥规划在宏观调控中的导向作用、市域总体规划的龙头作用。要推进“五规合一”工作，强化规划执行力，要系统解决现行规划体制下各种规划各自为政、目标抵触等问题。在建设和管理上，要严格按照规划要求，着力提升城市建设品质，加快城市功能培育；要做到新城建设与旧城改造协同推进，地上地下设施协同推进，城乡建设协调推进；要抓好智慧城市建设，充分发挥信息技术在城市管理中的作用。

    二、创新土地管理制度，推动宁波新型城市化发展

    新型城市化离不开土地支撑，强化土地节约集约利用是新型城市化道路的关键内容。宁波城市发展受土地瓶颈制约是客观存在的事实，“拼土地、拼成本”不是出路，这倒逼着宁波必须加快改革创新，走土地集约化的发展道路，以“亩产论英雄”。

    构建土地集约利用体制机制。一是对新上项目用地严格把关，优化土地使用结构，强化以用途管制为核心的新型土地管理制度；要加快建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的低效用地再开发机制，尤其是要在积极引入市场机制上下功夫，利用经济杠杆引导、制约用地需求和调节利益分配。二是要构建“亩产论”的导向机制，建议设立“亩产英雄排行榜”，定期在新闻媒体上公布，对高“亩产”企业给予表彰奖励，对企业新项目可优先供地，对于“亩产”落后的企业，鼓励其通过技改、“机器换人”等手段提高“亩产”，亦或是“腾笼换鸟”。此外，要加强对闲置土地的治理，可采取征收土地闲置费、收回未利用土地或限批新增项目用地等措施，倒逼企业加快项目进度。

    深入推进农村土地制度改革。在土地管理上破解城乡二元结构，是土地制度创新的关键点。各级政府应本着“多予、少取、放活”的原则，确定合理的土地收益分配比例，把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织，切实维护集体土地所有者、使用者的合法权利，特别是要保护原土地承包者的利益。此外，宁波要加快探索农村土地承包经营权抵押、担保功能；探索宅基地跨社置换、有偿退出和有偿使用机制，有步骤地开展农村住房财产权抵押、担保、转让试点；探索建立城乡统一的建设用地市场，按照依法、平等、自愿、有偿的原则，依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡建设用地有形交易市场和交易门户网站，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同权同价。

    加快建立永久性农业保护区。加大生态用地，对于提升城市品质有着至关重要的作用。要分步骤有重点地建设永久性农业保护区，建议重点建设鄞南－奉化农业保护区、慈城－河姆渡农业保护区。在农业保护区内应禁止或控制新上工业项目，要最大限度地将优质耕地划入农业保护区。

    三、完善人口管理制度，推进宁波新型城市化发展

    从目前看，人口向宁波在内的大城市聚集的趋势仍将延续。宁波不仅面对着大量外来人口流入的问题，还有本地农业转移人口市民化的问题。这就需要宁波在准确把握城市人口增长变化的趋势下，不断完善人口管理制度，加速人的城市化。

    完善流动人口管理与服务制度。据统计，２０１２年宁波的外来暂住人口已达４７５万人，暂住人口与户籍人口的数量之比为８２．２３：１００。人的城市化工作任重道远，与之相配套的流动人口的管理与服务制度也亟待完善。２０１４年我国出台的《国家新型城镇化规划》明确指出，要建立居住证制度，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制；还要健全人口信息管理制度，加强和完善人口统计调查制度，健全人口变动调查制度。这为宁波流动人口管理与服务制度的完善指明了方向。一方面要不断完善差别化的落户政策。特别是对于要在中心城区落户的流动人口，要根据居住状况、就业状况、素质技能、社保年限等条件，完善积分落户制度，制定具体户口迁移政策。另一方面要加强流动人口基础信息采集，以互联网技术为支撑，以现有信息库为基础，完善以公民身份证号码为唯一标识的人口基础信息库，整合计生、社保、教育、就业、税务、信用等信息，力求加快实现信息的共建共享。此外，还应加快建立与积分落户制度相挂钩的公共服务供给制度，加大财政支持力度，分步分阶段解决进城务工人员的公共服务需求。

    加快建立城乡统一的户籍管理制度。宁波城乡统筹水平较高，不少农民事实上已经进城，但是出于种种考虑仍不愿放弃农业户口的身份，也有不少农民仍在农村生活劳作。基础设施建设和公共服务供给又主要集中在城市，如能打破户籍限制，取消农业户口和非农业户口划分，将十分有利于推进农民的市民化。２０１４年８月，国务院已经出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，指出要建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。对于宁波来说，首要的就是要取消本市现有农业户口和非农业户口划分，加快建立以合法稳定住所和合法稳定职业为基本条件、按常住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度，在推进过程中，尤其要保障好农民的土地承包经营权、农户宅基地用益物权、农民集体资产股权。

    四、强化生态环境保护与治理制度，提升宁波新型城市化承载力

    环境要素制约已成为影响宁波城市发展的主要挑战之一。鉴于此，近几年来，宁波一直高度重视环境保护和资源节约工作，制定出台生态建设、环境治理、节能节地等一系列规划和政策意见，治理力度不断加大，环境保护水平不断提高。但是客观地说，生态环境质量仍未能到根本性的扭转。从水环境质量看，区域性地表水环境质量存有隐忧，总体为轻度污染；从大气环境质量看，空气优良天数逐年减少，酸雨污染日趋严重，灰霾天数不断增加。为此，新型城市化必须坚持生态立市不动摇，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，不断强化生态环境的保护与治理，走人与自然和谐发展之路。

    开展常态化环境专项整治活动。尤其要以“五水共治”为龙头，统筹推进“三治理一提高”（治理水体污染、大气污染、土壤污染和提高劳动生产率）等专项行动。要加强各部门沟通配合，以环保专项行动为主线，综合利用政策、税收、金融、信贷、断电等手段遏制企业环境违法行为，做到处理、整改、责任追究到位，改变“守法成本高，违法成本低”的不合理现象。对重点行业和重要污染源实行分片包干制，加大监测频次和监察力度，对不执行环境保护基本制度的企业要在媒体公开曝光和道歉。

    加强环境污染监控管理。各级环保部门要充分认识环境安全的极端重要性，加强环境污染监控管理，防止发生重大污染事故。积极做好环境污染事故排查工作分工，明确环境污染事故排查的主要内容，加强对辖区内重点污染工业企业和排污单位的监控。此外，还要加强农村污染防治监管，以防治畜禽养殖污染为重点，全面加强农村面源污染防治；以农村生活垃圾、生活污水处置为突破口，采取户聚、村集中、乡镇中转等方式，因地制宜进行处理。

    深化区域生态补偿。深化区域生态补偿对于区域环境与社会都有着极其重要的意义，它有助于保障区域生态环境安全、推进社会公平。要加快制定实施区域生态补偿办法。以“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”为原则，制定实施区域生态补偿办法。以地方法规形式对环境产权归属、补偿资金筹措、补偿方式、补偿计量、补偿实施与监督等利益相关环节予以明确规定，并做好试点工作，逐步做到规范运作。要加快开展重点的领域生态补偿试点。建议以自然保护区、重要生态功能区、流域水环境保护的生态补偿三个领域作为开展生态补偿工作的重点领域。自然保护区可按照生态系统服务价值评估、居民外迁等保护成本确定自然保护区生态补偿标准；重要生态功能区可根据机会成本、保护成本，以及补偿主体双方达成的意愿，制定补偿标准和补偿主体；流域的生态补偿要根据流域上下游间的生态、利益和责任主体关系，测算流域生态补偿标准。