统筹城乡发展、推进城乡一体化是中央作出的一项重大战略决策，是一条符合科学发展规律的城乡发展道路。今年中央一号文件明确提出，要加大统筹城乡发展力度，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。国务院总理温家宝2010年3月5日政府工作报告时指出:“将‘加大统筹城乡发展力度’列入今年要重点抓好的八项工作之一，让广大农民从城镇化中受益”。统筹城乡发展、推进城乡一体化是广大人民群众的迫切要求，是推动区域经济快速发展的重大举措，是落实党的十七大精神，全面建设小康社会新目标的具体体现。在实践中要着力解决好“钱从哪里来、人往哪里去、粮食怎么保、民生怎么办”四大难题。

　　一、 加强农村公共财政的法治建设，改革现行分税制结构，解决“钱从哪里来”的问题

　　2009年8月27日，财政部长谢旭人谈新中国60年财政时说“公共财政主要是满足公共需要、提供公共产品、服务公共利益，要努力做好财政工作，保障和改善民生。”但是，长期以来，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重要因素，不合理的财政体制严重地制约着城乡统筹发展。其主要表现为：第一，我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。农村基础设施建设长期不足，社会保障体系严重缺位；要素投入失衡，农村经济发展缺乏投资支撑，长期出现要素净外流；收入比重失衡，农民收入增长非常缓慢，具有差距拉大的趋势等等。第二，中央税与地方税结构不合理，出现了“财权上移与事权下移”、“财权与事权不匹配”和县乡两级政府陷于困境，这是城市化滞后的重要原因。按照现行分税制规定，增值税的75%和所得税的60%划归中央。再加上农村地区免除了农业税，地方政府可用财力严重不足。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。为了统筹推进城市化和新农村建设，笔者认为必须加强农村公共财政的法治建设，改革现行分税制结构：第一，建立一个“工业反哺农业，城市支持农村”的“公共资源配置权下移”的财政体制，即：中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜，“多予少取放活”要有制度性保证。因为目前中国农村、农业现在进入了一个需要大量花钱的阶段：把大量的农民变成市民，需要花钱；把传统的农业改造成现代农业，需要花钱。据估计，到2020年，新农村建设全国大约需要投入4万亿元资金。第二，整合部门涉农资金，加大预算审计监督，改变当前涉农资金“各自为政”的部门分散管理模式，将各项用于“三农”的财政资金一并专设资金账户管理，集中用于反哺农业农村。第三，加快税制改革，建立一个中央与地方财权、事权、税权相匹配的财政体制。尽快开征物业税，物业税开征后土地出让金纳入物业税中按年征收，建立以不动产税收支撑的地方财政，稳定地方财政的税源。这在世界各国是有先例的，如日本财产税占市町村税收的37%。法国地方税同样以房产税为主，包括建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、居住税、职业税、娱乐税等，以及一些附加税，如矿泉水附加税、电力消耗税等。

　　二、加快集体土地上房屋拆迁的立法进程，在统筹城乡发展中妥善解决失地农民的“民生问题”

　　城镇化步伐不断加快，是我国城乡发展大势所趋。但随着对土地、特别是农村集体土地需求的不断扩大，因征收集体土地和拆迁集体土地上的房屋，而引发许多矛盾、纠纷，其中法律政策的缺位，是不可忽视的因素。据国土资源部统计，目前全国失地农民总数在4000万人左右，每年还要递增200万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间我国占用耕地将超过5450万亩，届时失地农民将超过1亿人，而将近一半以上的农民将既失地又失业。部分失地农民之所以“失地又失业”，主要是《土地管理法》、《城市房地产管理法》等规定的强制性、垄断性的行政征用集体土地方式，把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，从而造成大量的农民成为无地、无业、无社会保障的三无人员。因此，加快征收农村集体土地房屋拆迁立法，统一解决不同性质土地上房屋征收问题，已成为有效保护农民合法权益的当务之急。首先，要在集体土地征收中对“公共利益需要”作出法律界定，土地征用权的行使只能以公共利益的需要为出发点，其他非公益性用地，坚决不能依靠征用农地，而应依靠盘活城市土地存量市场及开放农村集体非农建设用地流转市场来解决。长期以来我国《土地管理法》对“公共利益”界定较为模糊，直接导致了集体土地征用权的滥用。如：《土地管理法》第二条规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。而该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”那就意味着集体所有的土地被国家以“公共利益”之名征用后，可以为单位或者个人建设使用。而何种建设可以申请使用国家征用的农村集体所有的土地，并没有做出规定，导致了公共利益的外延极为膨胀。在现实生活中，一些地方政府出面征用土地建立开发区以招商引资，迫使农民拆迁，这直接导致了土地征用权的滥用。其次，要完善征地程序，确保集体和农民有征地参与权和司法救济权。如可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见稿），规定财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序和司法裁决机制等，真正把征地过程纳入规范化、法制化轨道。再次，要建立合理的拆迁补偿标准和安置方式。由国家统一规定最低标准，各地方再结合本地实际，在此基础上确定具体补偿数额，确保农民不会因为拆迁而使生活水平下降。最后，要在征地出让金收益中，切块建立社会保障基金，建立失地农民社会保障制度，落实中共十七届三中全会的精神，让失地农民老有所养、老有所依，免除后顾之忧。

　　三、严格耕地保护的执法监管，从严控制城乡建设用地总规模，坚守18亿亩耕地红线，解决“粮食怎么保”问题

　　近年来，在快速城市化与经济发展过程中出现了一些严峻的问题：一些地方政府在城市发展问题上，出现了“大跃进”式的发展模式，一味“做大做强”，纷纷争做“国际大都市”、“区域中心城市”。有的地方甚至严重透支了土地利用总体规划指标，出现“规划跟着领导走、规划跟着项目走、规划跟着违法走”的现象，土地违法案件屡见不鲜，保护耕地的形势十分严峻。第一次全国土地调查显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩；2006年10月31日，为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩，平均每年净减少1240万亩。2006年我国净减少耕地460.2万亩。如果把18亿亩耕地守到2020年，未来的10年间我国允许的耕地净减少量平均每年不超过190万亩。这个数字不足前10年平均值的16%，仅为2006年的42%。可见，我国保护耕地的任务之艰巨。为此建议，必须严格执法监管，从严控制城乡建设用地总规模，坚守18亿亩耕地红线。第一，中央及各级地方政府要根据《城乡规划法》制定和执行完善的国土、城市规划，实行土地用途管制制度，切实保护农用耕地，鼓励城市发展对土地的再开发利用，严格限制城市膨胀对耕地的无序占用。第二，严格控制城乡建设用地总规模，形成节约集约用地的倒逼机制。从规划、标准、市场配置、评价考核等方面大力推进节约集约用地。第三，层层落实保护耕地和土地执法的责任制。做到及时发现、及时制止、及时处理。

　　四、改革现行“二元化”城乡户籍管理办法，逐步建立城乡一体化的户籍管理制度，解决“人往哪里去”的问题

　　城镇化需要从农村大量吸纳二、三产业从业人员，新农村建设需要把更多的农民转移到二、三产业中去。目前，我国外出务工的农民工接近1.5亿人，大部分在城镇就业。未来20年我国还将有4亿左右农村劳动力进入城镇，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。据研究，如果每年有 1000万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1个百分点。所以，城镇化进程如果不能解决农民的就业和转移问题，不能使农民享受改革发展和城市文明成果，就偏离了正确方向。笔者认为改革现行户籍制度，首先要顺应农民工市民化的要求，进一步改革户籍制度，大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，实行以具有稳定就业或生活来源、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入制，鼓励农民工就地市民化。其次是要建立城乡社保的续接制度，真正消除附加在户籍制度上那种特定的城乡之间的利益差别，为在城镇落户农民提供均等的教育、医疗、就业等公共服务。最后，要真正彻底废除对农民身份制度的歧视，还农民公民权利。

　　（作者系河南省行政学院法学教研部教授）