“无论是城市或者农村，还在通过户籍制度来减少、排斥对外来人口的公共服务和各种社会福利的剥夺。”

　　2014年6月9日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，“户籍管理制度的特点，就是把公有制的土地和各种福利按照行政大大小小的区块通过户籍来分配给个人。就导致我们在整个经济增长过程中形成了两个特别重要的因素，一个是固化的土地管理制度，另一个是建立在固化土地管理制度福利分配基础之上的户籍管理制度，而这些户籍管理制度把大量的农村人口排斥在城镇化之外，来压低土地价格，实现工业地成本积累，也压低工人的工资。”

　　他认为，低土地成本和低劳动力成本维持了中国三十年经济快速增长和工业快速发展，以及中国城市日新月异的改善，但是到了今天，劳动力成本已经上升，土地征用也面临问题，土地财政预期越来越不乐观。

　　在他看来，目前的发展模式会导致以下几个结果：

　　第一、以土地招商引资和房地产卖地这种模式会使城市的范围空间越来越大，土地的利用效率越来越低，基础设施的成本越来越高，因为战线拉长了。

　　第二，由于战线拉长，由于不断扩张，城市的债务也在不断的增加。

　　第三，居民对于改善城镇公共服务要求越来越强烈，所以政府不得不继续沿袭卖地的模式。

　　第四服务业空间发展受到严重阻碍，中国经济增长过程中服务业的发展没有得到应有的位置。

　　以下为文字实录：

　　李铁：非常高兴能来到四川大家一起来研究探讨中国的城镇化发展，我们知道2013年城镇化率达到53.7%，相当于7.3亿人口纳入城镇化进程，每年有2700万人进入城市，这么多人口应该是世界上一个国家内最大规模最高速度的人口城镇化进程。反观国内，东部地区城镇化率已经达到62%，中部地区48%，西部地区44.5%，作为大西南和东部地区还有18个百分点的差距。如果未来每年增长1个百分点成长，就意味着中西部和东部有18年的差距，这是一个非常大的鸿沟。

　　我今天要谈的是什么呢？我今天主要想谈一下在城镇化进程中中国他这种低成本发展模式的产生，它未来已经出现的问题和将来怎么通过改革的方式来进行破解。

　　什么叫低成本的城镇化方式？我们整个经济增长过程中，中国更多的优势不仅仅是在于市场化作用，而更多的在于政府可以通过强有力的手段，特殊的体制来调配资源，来人为压低要素价格，使我们和世界其他国家相比形成低成本优势，提高了竞争力，而正是这种产业的竞争力也带动了城镇化的迅速发展。

　　什么是低成本？一个是土地，一个是劳动力低成本，还有环境低成本。成本低，可以使企业迅速完成资本积累，城市城镇可以获得更多收入，最后导致城市建设迅速加快，这在世界上都是史无前例的。

　　我们和其他国家相比，我们的劳动力成本已经不低了，高于东南亚国家2倍以上，我们环境问题也日益突出。最近发生一系列的事件令人感觉到，城市无法再去依靠牺牲环境为代价发展城市工业，这恐怕是城市政府面临的严峻挑战。

　　土地成本，特别是大城市郊区拆迁的问题，经济成本和社会成本这种矛盾越来越加剧。在这种情况下，我们的经济成长和城镇化是否可以按照以前的模式持续，恐怕这是需要我们讨论的问题。

　　如何形成低成本的发展模式，在中国我们要研究中国特殊的发展规律。为什么叫特殊的发展规律？我们知道50年代我们有两个重大的体制转变一直影响着目前中国的经济发展进程。

　　第一个就是50年代中期的合资化运动，通过把企业土地公有化试图完成一次理想化计划的公有的发展模式，这种发展模式到了58年被我们彻底的给摧毁掉了，导致了经济严重的衰落，但是这种土地公有化在严重经济衰落的情况下并没有退落，反而采取了另一种排斥机制，通过户籍制度的变化来降低城市发展成本，这种模式就使得中国出现以城乡分割为表象的户籍管理制度。

　　这个户籍管理制度的特点，就是把公有制的土地和各种福利按照行政大大小小的区块通过户籍来分配给个人。就导致我们在整个经济增长过程中形成了两个特别重要的因素，一个是固化的土地管理制度，另一个是建立在固化土地管理制度福利分配基础之上的户籍管理制度，而这些户籍管理制度把大量的农村人口排斥在城镇化之外，来压低土地价格，实现工业地成本积累，也压低工人的工资。

　　可是到60年代以后经济增长不可持续，制度产生的弊病不仅仅影响经济的衰落，也影响社会严重箫条。所以在60年代有了一次叫“退出机制”，虽然土地公有了，但是我们经营权适度放开，就是60年代的“三包”，随着文革到70年代，我们这种公有制为特征的以及劳动力被排斥在城镇化进程之外的这种发展模式又受到严峻的挑战，70年代这种挑战使国家陷入了巨大的经济危机。

　　这种危机随着三中全会之后得到了释放，它的表现是什么呢？它的表现是，第一，继续回到60年代释放土地的经营权并没有触动它的所有权；第二，继续为了保持城市的低成本，继续把所有的人口，农村人口排斥在城市化进程之外，所以我知道到八九十年代，将近有20年没有人敢提城镇化，就是还是继续维持城镇低成本的积累，而同时又出现另一个政策，就是城乡土地不公平交换政策。

　　农村土地只有国有以后才能转化为城市开发用地，就使城市政府继续可以低价压低要素价格来为工业积累创造条件，也为城市基础设施改善创造条件。

　　我们也知道80年代还有一个特殊的现象，就是当你政府是通过压低要素价格来解决城市经济的积累，农村也在进行着同样的社会变革，广东、江苏、山东、浙江沿海地区大量农民用廉价土地创造了自己的工业体系和工业化进程，这个工业化进程之后就推动了整个国家的经济增长和城市的发展进程。

　　80年代乡镇企业的发展也有两个最重要的特征，第一个特征，它沿用了原有公有制的土地，通过公有来调动最低的土地资源。第二，它由于有户籍制度，它可以在排斥公共服务的前提下可以吸引大量的外地农民工到这里来就业。在这几十年的发展过程中，由于发展进度的差异，就形成了一个中国新的城市化格局的变化，这个格局的变化就是城市在不断获取农村土地进行城市发展建设。

　　无论是城市或者农村，还在通过户籍制度来减少、排斥对外来人口的公共服务和各种社会福利的剥夺。这两个低成本实际上维持了我们三十年经济快速增长和工业快速发展，以及我们城市日新月异的改善，但是到了今天我们问题出现了。

　　出现在哪里呢？首先劳动力成本发生了变化，虽然城市不会提供足够的公共服务，但是工资的渴求已经是各地面临的严重的问题，以后会形成新的群体性事件，而且我刚才讲过我们工资成本已经高出东南亚国家。

　　第二，土地的征用也面临着比较大的问题，过去我们的土地征用，我们是可以无偿的或者低补偿的拿到，但是现在随着城市房地产发展，一部分农民可以获得高收益，那两相比较的情况下再去获取低价土地已经成为城市政府征用土地的巨大负担。

　　而同时各地政府在竞争过程中压价，降低成本来招商引资，他必须要付出对土地成本的补偿，但是通过他的财政做不到，所以必须通过新的卖地来实现补偿对工业用地造成的支出债务。

　　这种发展模式就会导致以下几个结果。

　　第一个结果就是以土地招商引资和房地产卖地这种模式会使城市的范围空间越来越大，土地的利用效率越来越低，基础设施的成本越来越高，因为战线拉长了。

　　第二，由于战线拉长，由于不断扩张，城市的债务也在不断的增加。

　　第三，居民对于改善城镇公共服务要求越来越强烈，所以政府不得不继续沿袭卖地的模式。

　　第四服务业空间发展受到严重阻碍，中国经济增长过程中服务业的发展没有得到应有的位置。

　　第二方面问题在哪里呢？过去这种城乡分割的关系变成区域的关系，所谓区域的关系就是城镇化改革的户籍制度改革，不仅仅是农民进城的问题，是有大量人口由小城市进入大城市，由大城市进入特大城市，城镇之间公共服务的差别导致针对外来人口改革越来越难以进行。

　　农村要素难以流动，过去讲农民进不了城，但是城里人也进不了村。大量农民进城，后边还背着宅基地和承包地的包袱，这些基本的财产不能进入市场流通，也导致城镇化的发展很多制度性的潜力没有得到释放。

　　面对这些问题，是我们当前推进城镇化改革的非常大的难点。

　　要想解决户籍管理问题，那必须要面临城市政府和城市既得户籍所有者利益阶层的挑战。户籍制度改革，因为它已经成了地方财政唯一的重要的支柱，但是这种继续依靠土地扩张来获取财政收益，来推动房地产畸形发展，已经面临了严重的挑战。

　　特别是对于三四线城市，行政推动的房地产面临市场需求的下降。所以在这方面，土地财政预期越来越不乐观。而同时对地方政府要求改善公共服务，它不得不去增加银行贷款和金融手段，但是最后还是以新的土地出让作为前提。所以整个地方财政压在土地上就形成我们看到的表象的房地产发展遇到的所谓的“泡沫危机”，特别在三四线政府。

　　农村集体土地改革滞后，农民宅基地不能流转，使农民进城还背着很大的包袱，我们农村很多要素不能得到释放和流通。这些问题都严重影响了城镇化的进程。

　　因为农民不能进城，劳动力长期预期就不能得到保障，土地拆迁征地越来越难，城市债务支出越来越大，农村土地不能流转，城乡要素资源配置就不能有效的运行，那这几个因素就成为我们目前改革所面临的非常重要的难点。

　　怎么来破解？我们也知道十八届三中全会提出了，要在户籍管理制度、土地管理制度、投融资管理体系以及行政管理体系上进行改革，改革怎么改确确实实也是很严峻的挑战。

　　户籍我们看到特大城市要进行户籍制度改革，但是特大城市是行政区不是主城区，特大城市概念不清楚的前提下，我们说特大城市控制人口，那你是控制新人口，还是控制辖区人口还是控制主城区人口，这里面有很多似是而非的东西没有解决。土地问题，经济发展还需要大量的招商引资，但是“负支出”的方式来推进工业化进程，恐怕地方政府面临的经济和社会成本都难以承担。

　　如果农村宅基地不能流转，我们户籍制度改革所达到的预期目标也很难进行，你刺激消费了，要把他农村的转向城市，可是那边根不断，转不进来。怎么办？这不仅仅是壮士断腕的问题，更重要的是找出一条合适的改革方法，寻找新的出路的问题。

　　其实并不是没有解决办法，比如我们当初曾经有过所谓的“退出机制”，至少我们是不是可以把通过城乡的土地管理制度改革，把一部分发展权交回给农村集体。四川已经进行过这种探索，我们也研究过四川很多农业的产业园区，他用地效率极高，比城市用地效率高了很多。

　　让农民建立产业园区，在规划的情况下建立自己的工业产业园，就减少了拆迁成本，减少了社会成本，而且极大释放了农民办工业的积极性，这个80年代有过非常好的经验。但是和80年代不同的是，城市化发展到今天，工业要远离城市，所以我们在农村会通过这些改革给它创造一定的空间。

　　第二，要坚定不移推进户籍管理制度改革，把过去通过政府排斥公务服务，排斥社会保障，降低劳动成本来维持工业化积累这个历史之页要翻过去，

　　翻过去我们才可以解决，克强同志曾经讲过通过城镇化最大的变数来拉动内需，来带动农村人进城，对住房所有的消费需求这种刺激，才能真正使我们的未来的城市发展增加新的活力。很多三四线城市房地产膨胀，你把限购取消不就完了吗？这其实是有很多利好的机会。

　　第三，能不能认真推进农村土地财产权的改革，推进宅基地的流通，推进农村资源的整合。

　　当农民在城里有长期就业的时候，我们通过财产要素的流动断了他这个根，那么他就可以把他长期的消费性需求和群体在城镇所创造的各种新的服务业需求给带动起来，这样才有可能使我们城镇化继续维持20年的增长潜力，增长潜力最大的变数在于我们可以继续保证这种低成本的土地来源，可以继续保证农民在进入城镇中可以释放新的活力。继续保证我们这种巨大的两地的农民工，七千多万城镇间流动人口的群体可以纳入城市化消费进程，既解决了农村发展问题，又解决了城镇化各项制度改革问题，又释放了中小城市的活力，最后使我们改革可以顺利的进行。

　　当然了，说起城镇化的问题非常之多，内容也非常广泛，我今天就20分钟，把我个人思路简单的向大家作了简要的介绍，有不对的地方请大家批评，谢谢大家！

　　本文根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在天府峰会2014的主旨演讲整理，演讲主题为《城镇化发展探索与展望》。