中国城市规划设计研究院副院长，中国国际城市化发展战略研究委员会战略咨询委员会副主任  王 凯

　　优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

　　中央和地方利益会有博弈
　　中央提出“优化城镇化布局和形态”很有远见。城镇化布局和形态是城镇化的空间载体，如果没有这一载体，我们的建设行为、产业布局和人口流动就没有方向。

　　优化城镇化布局和形态关键在“优化”二字上。因为城镇化布局和形态有很多种，可以是大城市为主、中小城市为主甚至小城镇为主，但要科学、合理、可持续，符合经济发展规律，比如城镇沿交通干线布局，城镇发展要有充足的水资源和土地资源，不能仅仅为了经济目的将所有的平原地区、生态比较好的和生态敏感地区都占领。

　　在推进新型城镇化的过程中，这一任务的执行会遇到中央利益和地方利益的博弈，核心的问题是对国家资源环境保护的认识不一致。中央希望云南、贵州、重庆、青海等生态脆弱、敏感的地区是我国水源充足、森林覆盖率最大的地方，不希望资源保护地区有过多的人口聚集，城市发展、人口规模和城镇化进程应该适度；但对于地方而言，过多的人口聚集会带来经济发展和更多的GDP，地方政府更希望自己发展得最大最快、提高老百姓的收入，不会太在意对生态环境的影响。

　　尽管有困难，但前景向好。其一，十八届三中全会提出的60项改革任务中，提出了对于生态敏感地区和生态保护地区的补偿制度，如果地方将水源地、森林保护好，会有一定程度的生态财政转移支付，帮助改善地方老百姓的生活；其二，资源的开采需要收取资源税，这一门槛的设定能有效遏制过度发展的规模；其三，对领导干部业绩考核的体制机制的转变。当然，这需要一个过程，因为地方在过去30多年发展中的传统路径不太容易转变，财政转移支付的制度和资源税制度不能马上建立，另外，监管的力度是否到位都将影响到改革的步伐。
   
　　国家应在功能上引导城市群发展
　　对城镇化总体布局“一张蓝图干到底”比较好理解。如果“两横三纵”的城市化战略规划科学合理，而且是经过了学界、政府和社会方方面面的讨论，符合资源环境的承载能力、人口流向和产业发展布局的基本要求，就要坚定不移地坚持。

　　对于城市群的形成提出要“依靠市场力量和国家规划引导”，这一说法耐人寻味。从表面上看，市场力量和国家规划引导是一对矛盾。城市群的形成属于自然现象，是在市场经济条件下发展起来的一组以中心城市为核心的组织形态。我国改革开放30多年来，总的趋势是发挥市场在经济中的作用，顺应经济发展规律，使资源在一定区域内合理分布。但由于我国城市和经济发展在很大程度上受到政策的制约和影响，城市群的形成一定程度上还是受到政府的管控，在下一步发展中同样会遇到类似问题。为此，一方面需要依靠市场力量，另一方面需要国家规划引导。当然，国家规划引导不是过去简单地发政策性的“帽子”，更多的应该是对功能的引导，在发展定位和发展质量上提要求，这样才能保证城市群的发展符合市场规律以及国家的需要。

　　发展不能无序和无节制
　　“科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”这句话强调发展不能无序和无节制，要把发展放在资源环境可承受的范围内，其核心是开发边界划在哪里。城市开发边界并不是指行政边界，而是将发展限制在一定区域之内。确切地讲，开发边界应该是适合城市发展的资源和生态承载能力计算出来的用地极限，一般要比我们现在的城市用地大一圈，可作为今后发展的远景边界。

　　“把青山绿水留给城市居民”这一说法如果换成“留给全体人民”更全面，因为农民也需要青山绿水。我国近8亿农民在农村，而土地资源有限，如果将农村富余劳动力转移到城市，城市通过工业化和再工业化的过程提供更多的就业岗位，让农民安居乐业，腾出农民在农村的耕地和宅基地，在很大程度会缓解对青山绿水的压力。无论从资源环境保护还是全民利益都是好事。当然农民进城的前提是农民在城市有充分的就业，享受基本的公共服务包括住房、医疗、子女教育等，否则，农民进城就不是彻底的进城，正如过去30多年来我们走的“半城市化”道路。我国很多地方的绿水青山被过度使用，这是不合理的。由于我国人口的压力太大，将来还要继续退耕还田、还湖、还林。如果做得好，城市和农村都将获益。城市化的过程其实是一个漫长的过程，至少还需要50年时间，所以我们不要操之过急。