“城市化”比“城镇化”内涵要丰富，城市化与城镇化共同落脚点是城乡均衡发展，本文着重用钟摆理论来理解土地城镇化和人口城镇化是相互补充交替提升的。两 者的重要性是钟摆式前行发展，旨在探索出一条符合中国国情的“高分享、高效率、集约化、现代化和民为本”的城镇化道路和发展路径。归根结底，就是“惠民强 国”，让农民成为城镇化进程中的主体、主人和受益者。

　　一、引言

　　求是理论网刊登江苏省城市发展研究院研究员张启祥文章表示，全球进入21世纪以来，各大国之间经济贸易关系越来越紧密，经济全球化对中国的城镇化创新历程亦产生深刻的影响。中国是世界上人口最多的一个发展中国家，也是城镇人口绝对数量最大的国家。

　　数据显示，2012年末，中国大陆总人口13.5亿人。从城乡结构看，城镇人口7.1亿人，比美国人口3.04亿人还要多出4.1亿人。自改 革开放以来，中国的城镇化发展很快，1978年时，全国城镇化水平仅有17.9%，而到了2007年中国城镇化人口比重已达到44.5%，2012年末中 国城镇人口占总人口比重达52.57%，35年间提高了34个百分点。成为发展中国家城镇化速度提升较快的国家。

　　中国的城镇化也将对中国的现代化进程产生极其深远的影响。但并不是城镇化进程越快越好，像美、英、德、法等国城市化进程是比较健康稳定发展 的。经验表明，城镇化进程必须是健康稳定发展的，依照一定的城镇建设质量和符合区域经济发展规律，循序渐进，逐步提升现代化水平的。

　　城镇化是一个国家发展和区域经济发展问题，涉及到国家社会和国民经济建设的方方面面，城镇化关系到中国现代化、国际化建设重大的长期发展的根 本问题。正处在加速时期的中国城镇化不仅受到本国工业化的牵制和推动，也受到本国投资水平和各种资源要素特征和环境容量的掣肘；而且也受到国际市场、外商 投资以及国际上“妖魔化中国”势力的重大影响。要认识“新型城镇化”的实质，积极探索出一条符合中国国情的“高分享、高效率、集约化、现代化和民为本”的 城镇化道路和发展路径。归根结底，就是“惠民强国”。

　　现阶段积极稳妥推进城镇化进程，提高城镇化质量，破解城镇化问题中存在的难题，重心在提升城镇化质量即以人的城镇化为主，重中之重是转变土地城镇化倾向，基本解决城乡人均收入差距持续扩大的基本成因，即“主要表现为农村资源要素价值不合理流失”。

　　二、城市化与城镇化区别与侧重，本质是均衡发展

　　文章认为，国民经济的现代化就是城市化与工业化、信息化相互交织、不断推进的过程，“城市化”与“工业化”、“信息化”是推进现代化进程的不同方面，只有完成了工业化过程、完成了城市化过程、完成了信息化过程才算是基本实现了现代化。

　　城市化与城镇化这两个词语的外延基本上是一致的。城市化并不仅仅是城市规模的扩张或单纯发展特大城市或大中小城市，也包括发展小城镇，是特大 城市、大城市、中等城市、小城市以及小城镇五个层次的城镇体系有机融为一体的城市化；城镇化也并不是仅仅发展小城镇，而是包括特大城市及大中小城市的建设 问题。另外，城镇化还有城乡一体化协调发展的意思，是五大城镇体系的一体化建设。

　　从社会经济发展的目标来说，一定区域的城市体系达到一定规模、城市建成区和城市人口达到一定规模、城市具备了完善的功能、社区环境良好、城市 对区域经济发展的贡献达到较高比重并显示出巨大的辐射带动功能才能称之为“城市化”。而“城镇化”是反映如何实现“城市化”目标的一个概念，是一种手段， 即只有通过加快城市和小城镇的建设，才能实现城市化或推进城市化进程，只有进行城乡一体化、加快城镇体系建设才能加快城市化进程，其本质是均衡发展。另 外，城市化不仅包括人口向城镇集中而带来的城市规模的扩张和城市水平的提高，还包括城市基础设施情况、城市功能的增强、城市金融、信息、社会发展以及对区 域经济 发展的带动作用等多个方面。因此，“城市化”比“城镇化”内涵要丰富。

　　城市化与城镇化共同落脚点是城乡均衡发展，农村的安全是城市安全、社会安全、民族安全、发展安全的必要和基础性保证。唯有城乡携手、互补、联动和均衡发展，才是正真意义上的城乡繁荣和国家兴旺。

　　在城市化进程中，农村人口进城面临诸多的问题：城市的高房价难以承受、收入的低水平、子女入托入学难、劳动技能的缺乏，等等。农民工在城市工 作有很大的不确定性和不可持续性。有些城市的产业升级、产业转移、产能过剩、资源枯竭；有些企业由于各种外部或内部原因减员或倒闭；有些农民工由于自身或 家庭等原因离开城市工作岗位。在这次世界金融危机的冲击下，东南沿海城市大批企业倒闭，导致大量的农民工失业，在这种情况下，他们的户籍和身份仍在农村， 不彻底失去土地这是最后的社会保障，仍然可以依托农村或农业谋生。这就需要我们用钟摆理论来认识和应对发展中的不均衡和城镇交错发展。

　　因此城市化取决于城市的工业、服务业发展能够带来更多的就业机会；取决于农民工的工资能够和城里人的工资收入逐步持平；取决于城市财政收入的 增长为农民工提供各种社会保险和福利；取决于城市各项基础设施的完善提供应有的生活条件；取决于城市的教育、文化等资源得到共享，等等。

　　中国城镇化战略发展的方针应该是大中小相结合，城市发展宜大则大，宜中则中，宜小则小，人为地扩大或压缩都会损害经济发展，城市化的着力点，不要只看百分比，关键在城市的质量，亦就是人的全面发展和人的现代化。

　　三、中国新型城镇化最重要的推动力是改善民生

　　文章指出，构建富裕民生、协调发展的模式，将会使中国经济走向新的发展阶段。 “改善民生是经济发展的根本目的。只有着立保证和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长治久安。”

　　2001年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中首次提出：“要不失时机地实施城镇化战略”。走新型城镇化的发展 道路，必须重点解决两个问题：一是尽快消除妨碍生产力发展和社会安定的城乡二元化体制障碍，深化上层建筑领域的改革；二是制定推进城镇化发展的配套政策， 包括税收、投资、信贷、住房、教育、医疗、户籍和社会保障等。没有政策支撑的改革，是无法实现的改革。这里特别强调，加大农村的基础建设、保持农舍、维护 原有的农村社区建设，这是保障农村成为经济发展“蓄水池”的作用。蓄水池的“水涨水落”与经济危机的可调节程度和社会稳定程度有必然的关系。以印尼的城市 化发展为例，1998年亚洲经济危机来袭，导致印尼城市众多人口失业，处在城市边缘的无地农民打工者更甚；同时他们在乡村也没有就业机会，最后的结果就是 大批的城市打工者暴乱。

　　中国过去这么多年走的实际上是一条城市化道路，而不是城镇化。长期以来，产业和资源大量配置在大城市，大量人口涌入大城市，但在总量超过 2.6亿农民工中，至少还有20%的农民工子女无法在城镇中正常入学就读，还有70%的农民工除工伤保险外没有参加其他城镇职工社会保险，能享受到城镇保 障性住房的更是凤毛麟角。

　　历来，城市化是集聚资本的过程，并不包容农民，是排斥性的增长，即“有增长无发展”的情况。比如上个世纪90年代就是典型的排斥性发展，有 “中国农村已死”的论点。当前的突出问题是处于弱势地位的农民进入城市后，面对处于强势地位的资本和其他一些城市社会网络，各种可见的或不可见的规则让农 民或城市新居民的利益受到损害。政府面对这种不对称的关系要制定出有利于农民的规则，以平衡城市内部的关系，消除城市内部的“二元结构”。

　　在未来一个时期，处理好城市人口规划和人口自由流动的关系、城市企业中劳动和资本的关系、城市新居民和原住民之间在社会保障方面的关系以及城 市间的行政和财政隶属关系等，将始终是不得不面对的难题，解决这些难题必须制定规则，必须健全制定规则本身的规则。无论是城市化还是城镇化，都是为了拉动 经济增长，缩小城乡收入差距。因此，要评价城市化还是城镇化对拉动经济增长、实现规模经济和缩小贫富差距更有效，只要对发达国家的城市化历史和过去10年 中中国城镇化过程作量化分析就不难得出初步结论。

　　改革开放30多年至今，我们什么时候搞过城镇化的规划？可曾制定过什么样的城镇化政策？几乎没有。没有宏伟蓝图，没有统筹兼顾，没有配套政 策，没有资金安排，甚至连试点推广都没有，不知不觉中，城镇化率就从1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除进城不落户的农民工，城镇化率 也达到了35%左右。这表明，城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动，而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果，就像小孩子的身高是 自然生长的结果，而不是家长调控的变量。家长可以提供营养，但不能打鸡血、喂激素，操控孩子的生长过程。同理，政府也不应自己动手，圈地迁人，按图造城， 而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。真真正正地让农民成为城镇化进程中的主体、主人和受益者。

　　回顾过去的历史，对中国城镇化贡献最大的，当属农业改革和民营经济的发展壮大。基于民生自发改善的农业改革，彻底打破城市扩张的这个瓶颈制约 因素，“包产到户”从根本上改变了农民的激励机制，集体经济的“大锅饭”让位于真正的按劳分配，“多劳多得”“奔小康”等民生改善诉求大大提高了农民的生 产积极性。单位土地产出随之增加，在短短几年内就解决了城镇的粮食和副食供应问题，为城镇的发展奠定了坚实的基础。我们不难得出结论：中国新型城镇化最重 要的推动力是改善民生。

    四、当前城镇化发展利弊分析

　　文章称，据报道， 2012年底至2013年2月地方两会召开期间，各省陆续出台的城镇化规划，都明确要将推出宏大的城镇化投资计划。湖北、 江苏、云南、河南、山西、福建、黑龙江等不少省市公布的2013年GDP目标基本都在10%或10%之上。有媒体传出未经证实的信息，全国城镇化工作会议 将在近期召开，会后即出台《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》，10年40万亿投资的说法给市场以信心提振。

　　地方政府被点燃的城镇化热情如火如荼：有的地方在削山造城，有的地方在撤镇设市，有的地方推出宏大的投资计划……眼下，一股轰轰烈烈的“城镇 化”热潮正在席卷全国各地。说是“席卷”并不夸张，根据《华夏时报》了解，目前湖北十堰、甘肃兰州、陕西延安等一批城市都在积极推进“削山造城”行动，兰 州的投资计划是750亿，十堰和延安的投资计划都是上千亿；撤镇设市方面，浙江省已经公开有27个小城镇有望撤镇扩权，升级设市，山东、湖北、安徽等也都 明确将培育一批镇级市。

　　而说到各地2013年的投资计划，仅仅是针对重点项目方面，安徽是6403亿元，海南是1378亿元，江西是4300亿元，吉林是9000亿元，贵州是4170亿元，陕西是3100亿元，新疆是3000亿元。

　　几乎所有省份的投资都在提速，东部省份当中，近期因为“撤镇设市”引起广泛关注的浙江，2013年投资总量将突破2万亿，同比增长20%，中 西部地区，黑龙江、河南两个产粮最大省份的投资都在大幅提高，黑龙江方面过去5年对城乡建设累计投资是7544亿元，而2013年就达到2210亿元；河 南2013年对城市“扩容”、新农村社区建设等产业聚集区的投资是1.3万亿元，同比增长了40.7%。

　　据不完全统计，2013年固定资产投资的净增加额超过3000亿元的省份有：新疆3000亿元、陕西3100亿元、贵州4170亿元、江西 4300亿元、安徽6403亿元、吉林9000亿元。还有，浙江2013年投资总量计划突破2万亿，同比增长20%。此外，各省在热衷政府主导城镇化大投 资的同时，有的省市甚至提出到2015年要建成十多个大城市、特大城市。到2015年，湖南计划要建设6个大城市、6个特大城市，江西则明确除鹰潭之外， 其他10个设区市全部都要进入大城市或特大城市行列。几乎每个省份都有建设多个特大城市的计划。甚至一些中小城市也纷纷提出要建设特大城市或国际大都市的 目标。

　　不过，对于地方政府主导的新一轮城镇化投资冲动，李克强总理在2013年1月中旬就明确表示，新型城镇化要走集约、节能、生态的新路子，不能 人为“造城”。中国的城市化存在严重的偏差的表现，一是“见物不见人”：重“土地的城市化”，轻“人口的城市化”；二是“兴城不兴业”：重城市建设，轻产 业发展；三是“重形不重神”：重物质形态的变动，轻精神层面的转化。城市化实践出现如此偏差，究其原因，从一开始就把城市化简单等同于城市自身的规划、建 设和管理，等同于城市自身的美化、绿化和亮化。

　　中国要走出自己特色的城市化道路，应当是以科学发展观所要求的“城乡统筹可持续发展”为主线；应当是以农村人口稳定而可持续地向城市转移为核 心；应当是以城带乡、以乡促城，城乡共进、联动发展。城市化发展的愿景应当是这样的：“一边是人口和二、三产业高度集聚的城市及其连绵带，一边是适合农业 产业化经营的大片绿野良田和景色宜人的秀美山川，这实质上是一个国土重整和河山再造的过程，也是一个人口迁移和文明融合的过程，更是一个发展先进生产力、 弘扬先进文化、为最广大人民群众谋利益的过程。”

　　2013年全国两会期间，习近平主席在参加江苏代表团审议时说，“在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行，重要的是 质量。”如何恰当控制特大城市、大城市的发展规模。有效限制很多省市盲目搞大城市、超大城市扩张。这需要国家高层的设计者高瞻远瞩，智慧应对。对于地方政 府和上游企业的积极性和过分乐观，既要保护给予鼓励，又要严格地控制在国家规划红线以内。同时要清醒认识到，城镇化不能也不宜被看成是刺激经济的鸡血，强 心剂的作用是短效和短视的，中国的城镇化是一个长远规划，可谓“国土重整和河山再造”。

　　当下最需要警惕的是将新型城镇化沦为房地产化：前些年一些地方借“新农村建设”、“土地资本化”、“土地市场化”等之名，大规模地拆除旧村， 让土地进城，再以土地开发、基础建设方式推进，以“拆房、建房、卖房”来实现所谓城镇化，使城镇化沦为名符其实的“房地产化”。在新型城镇化建设过程中， 这种思维必须转变，乱象必须禁止。

　　第一个现象，撤县设区。今年以来，几乎所有省会城市、地级市都提出了撤县改区的计划，比如，南京市撤销了仅有的两个县，骄傲地宣称，自己辖下已没有县的建制。

　　第二个现象，撤县改市。本轮城镇化政策比较重视中小城镇发展，于是，被压抑了若干年的撤县改市冲动立刻显现。今年初，民政部批准吉林、云南两个县改为市，而全国数百个县都提出了改市计划。

　　照此模式展开的城镇化，并不能造出真正的城市，只能造出为城市，让上世纪90年代以来就存在的半城市化、伪城市化问题更为严重。

　　重构市制之关键在于明白两种类型的政府之性质不同，功能不同：一种是管理面状行政区、承担政治与法律控制职能的政府，也即省、县政府；一种是 管理点状行政区，主要承担经济与社会管理职能的政府，也即市政府。这两种类型的政府必须分流，市政府就是市政府，不要让它扭曲成为县政府、地区行署政府。 这是正在成型的城市化社会治理健全与否的关键。

　　与此同时，城镇化发展过程中必然会有相当一部分农民会失去土地，对于他们的权益保障问题必须引起我们的足够重视。以城帮乡，不要演变成为“以城吃乡”；统筹城乡，不要发展成为“与民争利”。

　　五、走好中国新型城镇化之路若干建议

　　文章分析，2012年中国GDP总值为52万亿，要知道80%的GDP都是在全国600多个城市和1.9万个建制镇的城镇化区域中产生出来的。

　　资源在市场上的自由流动形成城镇，城镇聚集效应在市场上得到实现，或许用“城市化”这个词能够比“城镇化”更好。城市由“城”和“市”组成， “市”为效率的源泉和增长的动力，“城”是经济发展的结果。当然，反过来“城”也促进“市”的扩大与效率的进一步提高。“市”的主角是企业和个人，政府仅 仅是“城”的守夜人。只讲“城”不讲“市”，就抽掉了城镇化的精髓。如何实现和升华“市”这一城镇化中的魂，切实将经济规律、商品价值和资源高效配置进行 优化，同时让人在“市”中成为主体，特提出：

　　（一）政府层面的作为是让“市”发挥魂的作用

　　政府层面可以作为的是，放松管制，减少干预，促进资源的自由流动；公正执法，保障市场自愿交易的顺利进行；提供市场供应不足的公共产品与公共服务。围绕这三项职能，具体可操作的建议：

　　1.推进土地制度改革，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。

　　2. 取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。

　　3.以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。

　　4.减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制。一方面，放松对银行和金融市场的管制，金融机构可根据收益和风险平衡的原则，自行参与 城镇化建设，政府以利息补贴等方式适当引导；另一方面，开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流入，创造更多的城镇就业机会。

　　5.广泛吸收各种民间资金，在政府的主持下，建设公共设施，提供公共服务，例如，低成本医院、中小学校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。

　　6.取消城市的行政级别，停止按行政级别分配公共资源，避免在城镇化的过程中出现超大城市。

　　（二）增强农民参政和谈判能力保护农民利益

　　在共同的利益追求和共同的价值准则的基础上，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，把他们团结到一个共同的事业中，这是改变中国农民政治、社 会和经济地位低下的现状，增强其在交易谈判桌上的讨价还价的必然要求。真正地保护农民利益，就有必要通过改变现存社会力量的对比关系，来改变政府决策的目 标函数和约束条件。事实上，世界各国的经验都已证明，为了使社会中某些群体受益，决策者可以有计划地改变组织体制，从而有利于制定新的政策使相关群体受 益。中国九亿农民如果没有直接代表其利益的组织，在社会结构上毫无疑问是病态的，也就不可能真正走出三农困境。

　　（三）丰富城乡基本公共服务和产品

　　城乡基本公共服务供给的严重失衡是中国推进城乡一体化发展的突出问题。中共八大报告明确指出，加快城乡基本公共服务均等化发展是统筹城乡一体 化发展的核心工作。因此，推进城乡基本公共服务均等化是解决“三农”问题、全面建设小康社会的关键之一。狭义的基本公共服务是指最能体现公民基本社会权利 的公共服务，仅仅涵盖基础教育、公共医疗和社会保障等与民生密切相关的公共服务，广义的基本公共服务既包括基础教育、基本医疗、公共文化等基本民生性服务 和公共事业性服务，还包括环境保护、公共安全的公益性基础服务和公共安全性服务。

　　新型城镇化的生长点、工业反哺农业、城市支持农村必须是可持续和制度化，其着力点就是丰富城乡基本公共服务和产品。要改变以往自然经济条件下 形成的农村地区聚落方式，重构和优化城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点建制镇、一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系。还要改变以城市为 主、为重的公共服务布局模式，形成推进城乡基础设施、公共服务设施和社会保障等基本公共服务均等化建设的制度机制，形成以小城镇为核心的农村地区公共服务 中心服务圈。更要改变乡村地区以农事为主的社会管理模式，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇和新社区的城乡统一协调的社会管理体制。

　　（四）以恢复农民的“国民待遇”，促进人的全面发展

　　长期以来形成的城乡二元结构，使农民享受不到与城市居民完全平等的国民待遇。在经济上，农业人口和城市人口在税赋、就业等方面所享有的待遇不 同。而这种不同在政治上也有所表现，如选举人大代表以及参政议政的能力和机会等。在社会上，农村人口在教育、医疗、社会保障等方面与城市人口所享有的待遇 也不一样。随着城市化进程的加快，将有越来越多的农民进入城市。推进城乡一体化，就必须提高农民待遇，使之尽快融入社会、融入城市。同时，尊重农民的迁徙 自由权和平等身份权。严格保护农民的土地使用权和生产自主权。

　　人的城镇化关键是人的素质提升。其路径是尽快建构“教育化+城市化”的提升国民素质的社会发展框架。中国人口多和质量差的确不是好事，但如果 能够通过若干制度保障和技术创新路径，优化人口结构和提升人口素质，坏事情则会变成好事情，人口劣势则会变成人口优势，人口大国则会变成人口强国和人力资 源强国。毫无疑问，提升人口素质的一个重要通道就是教育(包括义务教育、基础教育、职业教育、高等教育和终身教育等)。

　　（五）规划引领特色产业支撑企业唱主角

　　目前在广大的农村遍地开花的五小工业，在改革早期是有贡献地，然而也为后续发展带来无数的麻烦。中国的新型城镇化之路内涵之一，就是要整合重 组向集约高效精美产业园集中，在合理科学规划的基础上，将特色的个性化精致产业形成不可或缺承载基地，形成一个个既能够吸纳农村剩余劳动力，又能真正创造 财富的精美小城镇。这方面浙江义乌形成独特产业优势的小城镇给我们很好的示范，其经济的发展已经出现了良性的循环。在这些地区现代化的过程中，正在不断地 吸纳当地乃至其他地区的农民。

　　当然，城镇化的过程中会出现土地等自然资源的不合理使用问题，会出现城镇规模较小而公共设施配套成本过高的问题，也可能会出现产业定位不清晰 而导致发展后劲不足的问题。只要政府积极引导，前期规划得当，后期管理有力，这些问题会得到克服。在一些发达地区，城镇化的过程中，可以进行现代民主实 践，由农民通过直接选举的方式，建立自己的市政府和市议会，由农民自己真正来管理自己的城市，让农民自己对自己的财富负责。

　　根据能量守衡定律和生态学的基本理念，将国家城市化发育与资源环境基础开发纳入到“人地关系”协调机理的大系统框架中来。将国家和地区城市体 系作为一个相对独立的人类生态系统，以此探讨这一系统的生存与发育过程的物质能量守衡和交换状态，以及实现这种守衡和交换的资源环境保障基础和有效空间组 织。只要恰当地处理城市化速度、城市总人口规模、功能和空间结构变化与自然生态系统保护两者之间的协调性，以此确定城市、特别是城市集聚地区资源供应保 障、社会利益再分配（城市与乡村的供水、供电与土地资源等等）、资源开发重大设施（跨流域输水和优质能源长距离输送）的空间组织与环境风险以及社会安全的 根本问题。

　　只要按照城乡统筹规划，合理布局，完善功能，以大带小的原则，遵循城市发展的客观规律，这正是符合中国国情的新型城镇化道路前进的方向与路径。