作为城镇化水平相对滞后的发展中大国，中国正在将其未来经济增长的动力之一寄托在新型城镇化之上。这样的选择无疑是正确的，因为城镇化既是经济增长的巨大动力，又是经济增长的必然结果。问题的关键是如何使城镇化推动的经济增长具有包容性：使社会经济生态（环境）协调、可持续发展；能为全体公民（无论城乡）提供平等的发展机会；能让全体公民公平合理地分享经济发展的成果。如何实现这种能够促进包容性增长的城镇化，是摆在新型城镇化征途上的中国面前的一个重大课题。本文对此作了初步分析。

    传统模式城镇化的问题

    所谓城镇化至少有两个方面的含义，一是指人口向城镇集中的过程。这个过程可以通过增加城镇数量和扩充现有城镇的人口规模来实现。与之相伴随，农业在经济中所占比重会逐渐下降，农村人口会逐渐向城市转移。例如，我国自1978年以来的34年间，农业增加值占GDP的比重由28.2%下降到10.1%，农村人口占总人口的比重则由82.1%下降到47.4%。二是城镇化还包括已有城镇经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。城镇化的每一步都凝聚了人类的智慧和付出。与此同时，城镇或城镇化也对进入城镇的每个人进行了重新塑造，深刻改变着人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。

    毫无疑问，土地和资金两大要素是城镇化最为重要的物质支撑。城镇化需要的大量的土地和资金从哪里来？许多国家所走过的传统城镇化路子表明，主要来自对拥有土地农民的剥夺。农民在将自己拥有的土地或土地使用权与政府或企业进行交换时，交易规则或补偿标准尽管在各个国家和各个时期不尽相同，但总体上看，在城镇化的起步阶段，总是有利于政府和企业，而不利于出让土地的农民。正因为如此，农民往往会成为被剥夺者。失地农民进城之后，如果政府和企业对其培训和就业等方面的帮扶不到位（很不幸，这往往是常态），就会使其中一大部分人进入城镇社会的底层，并通过无奈的聚集而形成大量的贫民窟。据亚行等国际组织的资料，2010年，全球大约8.3亿人居住在城镇的贫民窟，约占城镇人口的23%，其中5.1亿人在亚太地区。

    中国政府在城镇化过程中，一直致力于避免出现上述情况，但进城就业农民的状况仍不容乐观。除此之外，中国还存在着一个具有特色的所谓“农民工”问题，即有2亿左右农民，虽然没有丧失土地，但已经离开土地，到城镇非农行业就业；虽然长期居住在城镇，属于城镇的常住人口，但没有城镇户口，无法享受城镇的教育医疗等主要基础公共服务；虽然在城镇也有简易（甚至是简陋）住所，但农村仍有自己的住房。这些人只能算作“准城镇人”，城乡分割的问题在他们身上表现得更加明显。

    中国传统的城镇化路子，导致城镇化畸形发展，基础设施承载能力与实际承载人口极不匹配，“小马拉大车”。户籍人口与常住人口比例畸形，某些城市的常住人口已经达到户籍人口的四倍以上。户籍人口与常住人口矛盾较大，户籍人口往往要享受更多由全体常住人口创造的财富。这种城镇化至少带来了四个问题：一是在城镇常常会形成以非城镇户口的常住人口为主的简易居住区（如，平常所说的城镇中的“某某村”；城乡结合部的廉价房租居住区等），这些区域居住条件和环境均比较差，子女教育问题无法保障。二是城乡分割明显。相当一部分农民工，无法享受城镇户籍人口的教育、医疗、社会保障等基本公共服务。他们在城镇缺乏归属感。特别是新生代的农民工，很难融入社会，很难理解他们与户籍人口之间的巨大差距，心理和文化上很难接受现状。三是大城小镇发展极不平衡。人口主要涌向大城市，造成大城市不堪重负。而小城市和城镇的基础设施及公共服务又十分落后。四是土地利用不够集约。由于土地价格不合理，在城镇化过程中，工业占地比重偏大。由于农民工担忧在城镇定居得不到保障，继续保留着农村的土地和住房，大大降低了土地和住房的利用率。

    上述城乡人口长期分割，基本公共服务长期处于非均等状态等问题，放在改革开放之初也许可以容忍，但是随着全球化、信息化时代的到来，交通通讯日益发达，人们的公民意识和民主意识日益强化，这些问题的弊端日渐凸显，已经到了非解决不可的地步。越拖下去积累的矛盾越多，解决起来难度越大、越被动。

    解决问题的方向

    正是由于看到了传统城镇化出现的问题和矛盾，近期中国政府提出了新型城镇化的设想。新型城镇化是指坚持以人为本，以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化；是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化；是农村人口随着城镇化进程转移到城镇，并与城镇居民享有相同的权利和义务，成为普通市民的城镇化。与此同时，实现城乡公共基础设施一体化和基本公共服务均等化，促进经济社会生态和谐发展，实现城乡共同富裕。这样的城镇化所推动的经济增长才能够具有包容性：使社会经济生态（环境）协调、可持续发展；能为全体公民（无论城乡）提供平等的发展机会；能让全体公民公平合理地分享经济发展的成果。

    为了少走弯路，顺利推进这样的城镇化，需要特别注意以下几点：规划性、渐进性、自发性、多元性。

    1.所谓规划性就是要做好全国和区域统筹的城镇化规划。规划的制定要在政府组织下，通过尽可能公开透明、民主讨论的方式，积极吸收户籍市民和非户籍市民各界代表、专家、非政府组织等各利益相关方参与，以保证规划的科学性和合理性，特别是要通过逐步实现基本公共服务的均等化，来实现规划所追求的目标，让规划制定本身成为城镇化的导向和组成部分。规划的内容应包括：大中小城市、小城镇、新型农村社区在全国和不同区域的布局及相互关系；城镇的污水处理、垃圾处理、排水、道路等市政基础公共设施、教育、医疗、社会保障、绿化、人口密度等基本要求和标准。

    2.所谓的渐进性就是要遵循经济发展规律循序渐进。尽管我国城镇化水平，特别是完全意义上的城镇化水平与经济发展水平相比相对滞后，城镇化发展有较大的潜力，但在城镇化的具体推进过程中仍切忌盲目搞运动式的冒进。要遵循经济发展规律，认真借鉴城镇化理论和实践经验，使我们的城镇化与经济发展阶段相适应，与产业结构优化转型相适应，有多大能力，办多大事，不过度举债，更不能头脑发热，用掀高潮、搞运动的方式搞城镇化。农村人口城镇化也要循序渐进。要通过对教育、医疗、社会保障、保障性住房享受等具体的基本公共服务和社会保障体制的改革，逐步将捆绑在城镇户籍上的社会福利一项一项地剥离或弱化，让城乡居民享有相同的基本公共服务和社会保障，让居住在同一城市的居民享有相同的社会保障，最终水到渠成地取消城乡户籍制度。而且，对各项改革的解读要准确，不宜把大家的胃口吊得太高，形成不切实际的预期和需求。

    3.所谓自发性是指要更多地依赖市场机制和政府之外社会各界的力量推动城镇化。“自发性”乍看起来与“规划性”似有矛盾之处，实则不然。关键是政府部门一定要充分认清自己的定位和作用，从宏观上和法律上，做好制定规划、制定标准、维护秩序等自身应做的工作，尽可能少地直接干预城镇化，让市场机制发挥更大的作用，让社会力量发挥更大的作用。例如，城市用地应尽可能按照市场规律，让市场决定价格。市政规划和管理也要多听协会、商会等非政府组织的意见。要开通正常渠道让市民参与城镇管理，成为积极的参与者和监管者。城镇化资金的来源也要多渠道筹措，土地财政终非长久之计，除了贷款等间接融资渠道之外，要增加债券和股票等直接融资，形成政府、民间、个人等多渠道融资。当然，对于借债搞城镇化，一定要量力而行，注意控制风险。政府经常性支出要做到零赤字，建设性项目可以适当负债，但必须有度。要通过信息公开、财政预算公开、加强监管，运用市场机制等手段管理好举债的度和风险。

    4.所谓多元性是指每个城市要有特色。现在中国的许多城市，无论是功能划分，还是建筑风格，甚至是文化内涵上，都缺乏特色，很有些千城一面的感觉。每个城市都是高楼大厦，都是大广场、宽马路，只是楼的高度、广场的大小、马路的宽窄有所区别。大中小城市和小城镇功能定位不明确，大家都恨不得成为中心城市。为了使一个城市更加具有吸引力，更能够聚集人气，一定要根据自己的地理条件、区域位置、人文历史、文化传承、优势特色等形成自己的城市风格。一定要找准自己城市的定位，切忌攀比，盲目求大。

    综上所述，城镇化是中国经济未来几十年最重要的增长动力之一，充满着无限机遇，但同样也存在着变数和风险，弄不好很容易形成泡沫，我们必须高度警惕，按照市场经济规律，按照城镇化的理论和实践经验，精心规划引导，量力而行，渐进推进，依靠社会各界的力量，创出自身特色，实现能促进包容性增长的城镇化。