城镇化建设任重道远

　　二元结构下城乡经济的割裂和制度保障不公平，使城镇化过程中的进城农业人口，虽然生活在城市，但在教育、就业、医疗、养老、公共服务等方面仍与城市居民割裂。

　　中国经济时报：中共十八大报告提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，促进“工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。国务院总理李克强也曾指出，中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。

　　我们也看到，2001年以来我国城镇化进程不断加速，城市规模不断扩大，城市数量不断增加。但在这个过程中，也出现了一些地方对城镇化的错误理解，城镇化单纯成为城镇数量、城区面积、城镇居民人口的增加，盲目规划和建设，造成农业用地面积大量减少，损害了农民利益；甚至有些地方还扯起新型城镇化的大旗，搞“土地城镇化”，在土地收购、土地储备、土地出让三个环节，形成土地一级市场的政府垄断，采用行政手段，给农民城镇户口、廉价住房和一定的经济补偿，使农民被动地实现城镇化。针对这些现象，专家学者们怎么看待城镇化的发展目标？

　　郑惠强：加快小城镇发展，不仅有利于促进农村剩余劳动力就近转移、缩小城乡收入差距、促进城乡统筹发展，而且有利于刺激消费、扩大内需，进而促进投资、拉动经济：一方面，小城镇发展过程中的大规模基础设施建设，将带动建筑、交通等相关产业发展；另一方面，大量新增城镇人口将刺激消费需求。有测算表明，城市化水平提高1个百分点，将拉动最终消费增长约1.6个百分点。在当前外部需求不振，内部经济结构失衡、调整升级压力巨大的大背景下，城镇化无疑是实现经济增长的最佳选择。

　　但从目前来看，我国一线城市过度发展、二三线城市特别是小城镇发展不够，小城镇中仍存在一些普遍问题掣肘发展。如，各级政府重视程度和扶持力度不够、乡镇现有职能难以适应小城镇发展需要、土地和社保制度不健全、产业发展缺乏特色等。

　　赵韩：2011年我国城镇化率首次突破50%达到51.3%，比2002年提高12.2个百分点，城乡结构发生历史性变化。但与发达国家比还有较大差距，同时，与常住人口统计的城镇化率比，相差约20个百分点，意味着这近20%的被城镇化居民，虽然生活在城市，但在教育、就业、医疗、养老、公共服务等方面是与城市居民割裂的。其根本原因是二元结构下城乡经济的割裂和制度保障不公平。

　　防止“半城镇化”和“伪城镇化”

　　进城的农民工，绝大多数还是就业在城市、户籍在农村；生活在城市、根基在农村。提高城镇化水平，促进城乡一体化发展改革，首先要拆除阻碍农民工融入城市实现市民化的樊篱。

　　中国经济时报：从统计数据来看，我国城镇化水平快速提高，2011年城镇化率达到51.27%。但从现实来看，进城的农民工，绝大多数还是就业在城市、户籍在农村；生活在城市、根基在农村，观察者们将之概括为“半城镇化”或“伪城镇化”。主要表现为：

　　农民工参加城镇职工社会保险的比例较低。据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的只有9.4%。许多农民工得了大病、受了伤都要回老家，“把青春献给城市，把负担留给农村”。

　　农民工没有被纳入城镇住房保障体系。大部分地区，农民工都没有资格购买或租住公租房、廉租房、经济适用房等城镇保障性住房，很少享受到住房公积金待遇。

　　农民工子女平等教育权缺失。据统计，目前我国有留守儿童约5800万，流动儿童2700多万。多数农民工子女仍只能在农村接受义务教育，即使进入城镇就学，也只能在条件较差的“打工子弟”学校上学。

　　农民工就业机会不均等。城镇居民有失业救济、再就业培训、创业扶持等政策支持，降低了失业风险。而农民工就业支持政策不完善，部分地区和行业对农民工就业歧视和排斥问题依然突出，恶意欠薪现象仍时有发生，农民工的权益得不到有效保障。

　　客观看，造成农民工市民化进程缓慢的原因是多方面的，既有现实方面存在的问题，也有历史累积的因素，是多种因素综合作用的结果。专家们认为，提高城镇化水平，促进城乡一体化发展改革，还有拆除农民工融入城市的哪些樊篱？

　　郑惠强：首先是转变政府职能，建立适应小城镇快速发展的体制机制。加快小城镇建设，不仅要提高城镇建设的水平和质量，更为重要的是解决就业、生态保护、社会保障、产业发展等问题。因此，城镇化是一项系统工程、综合战略，必须进行一系列政策和管理创新。

　　同时，要完善适应小城镇发展需要的配套制度。建立健全相关配套制度，是促进小城镇健康发展的关键。当前，最紧迫的任务是完善有利于小城镇健康发展的土地制度和户籍制度。

　　土地制度方面，应从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，在小城镇发展过程中尽量少占用耕地，确需占用耕地的，必须通过复垦开发等方式实现占补平衡；同时，积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法，允许小城镇规划区内的集体土地使用权，采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇开发和建设。

　　户籍制度方面，由于制度壁垒，农民进城只是实现了地域和职业的转换，身份转变并没实现。农村转移人口在社保、医疗和教育等基本公共服务方面无法享有与城市居民同等待遇，户籍成为阻挡他们融入城市的“玻璃门”。因此，要逐步解决农民工的户籍问题。当前，可以率先在有条件的地区小城镇开展有利于农民转为市民的户籍制度试点，使他们享有与城镇人口同等的基本公共服务权利。同时，构建稳定的劳资关系和工资谈判协商制度，加强农民工劳动所得保护和合法权利维护，使广大进城农民真正融入城镇，共享城镇化建设的利益和成果。

　　赵韩：户籍制度阻碍了劳动力自由流动，导致城乡差距拉大。虽然我国城乡居民收入水平得到了大幅度的提高，生活条件得到了极大改善。但城乡居民收入差距并未得到有效改善。其中户籍制度阻碍了农村劳动力向城市自由流动，农民工工作不稳定、无保障、收入低，社会地位明显低于城市人群，导致城乡间差距拉大。

　　当然，要改变这一现状也是存在很多困难的。首要的问题就是，走城乡一体的城镇化道路，农民实现市民化需要一定的经费支持，按人均成本为10万元推算，为此我国每年至少需要上万亿元的成本。如何解决这笔巨额开支对政府而言是个巨大的挑战。

　　要解决这个问题，可以从城乡一体化的角度采取以下措施：首先，可以通过扶植中小企业，吸纳大部分从农村转移到城市的劳动力，通过企业年金制度政策解决劳动力的养老支出。其次，合理分配土地增值红利，按照出让金的实际价值与农民进行分成。在工业化、城市化初期阶段都存在房地产等资产上升红利，如何分配这部分收益是健康城市化的重中之重。要改变目前政府对土地出让金的依赖，即从农民手中获取廉价的土地加以转手以获得高额利润的方式“经营城市”，来筹措工业化和城市化所需的资金。因为在目前的体制框架下，农民的土地是可以随时被征用，并且明明是被用作商业目的，却只能以农业产值来计算给农民的补偿，它不仅严重损害了农民的财产权益，是对农民的变相欺诈；而且造成大量的“失地、失业”农民生存障碍，必将产生严重的社会问题，引发广泛和严重的社会冲突。再次，政府应该重新设计中央财政与地方财政税收分配体制，使得地方政府改变土地财政手段，重视消费税收，重视解决中小企业问题，解决居民就业，重视进城农民工的薪酬以及社会保障等问题。

　　中国经济时报：中共十八大提出，要把推进城镇化作为推进经济结构战略性调整的重点，构建科学合理的城市化格局。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。推进城镇化，关键是有序推进农业人口市民化，让农民工真正融入城市。农民工是我国产业工人的重要组成部分，这个群体非常庞大，2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出就业的为1.59亿人。农民工一头连着农村，一头连着城市。推进农民工市民化，关系到几亿人口的切身利益，关系到城镇化的健康发展，也关系到国家的长治久安，因此不能不予以高度重视。

　　刘晓庄：提高城镇化水平，促进城乡一体发展，不是单一做大城市框架，把农村圈进城市，让乡民“被市民”；也不是在农村一股脑儿盖高楼，让农民“被上楼”，重要的是兼顾大中城市和小城镇的发展格局及其各方面利益，促进新农村建设融入到各“大、中、小”城市的发展之中。

　　在农村人口有序走向城市的过程中，要让他们“进得来、住得下、留得住”，关键是要让他们“有工作、有尊严、有盼头”，真正享受到当地城镇居民的同等待遇，没有生活的后顾之忧，不能“理想丰满而现实骨感”。

　　首先要解决的是取消城乡户籍差别，创造就业机会，提供市民待遇。农民工是农民进城的先遣军，也是城乡一体化的主力军，迫切希望在身份上成为堂堂正正的城里人。要尽快消除城市隐形二元结构，进一步放宽城镇落户条件，加快推进户籍制度改革，先让长期在城市打工的农民工能够市民化，为不同人群提供适合他们的不同工作岗位，让更多的农民能够离开“一亩三分地”，从“面朝黄土背朝天”的农耕中解放出来。

　　其次是要实现城市化的社会保障广覆盖。对于农业人口进城的新市民的工资待遇、教育医疗、子女就学、养老保险、住房分配等，要一视同仁，公平对待，不能搞差别制，尤其不能歧视。完善城镇公共服务体系，帮助山区移民直接“入园就业”等工作要及时跟进，切实解决好他们的就业、安居、社会保障等问题，尽量缩短由乡到城的“过渡期”，防止出现“伪城市化”。

　　再次是要注重农民工住房的功能配套。城市提供给农民工的经济适用房、廉租房或公租房，不但要让他们“住得下”，更要让他们“住得好”。不能一味在城市外围搞连片开发建设，要与一般城市小区融合，形成新老市民杂居共处的局面，尽量做到交通方便，环境舒适。此外，还可与工业园区附近的商住楼建设结合起来，功能配套，设施齐全，以利新市民的工作生活和子女就学等，防止形成新的“贫民区”或衍生其他城市病。

　　农民工还有一个深切的希望：“就是农村老家的爹娘生病能瞧得起病，孩子们有地方好好读书，等年老时不用再天天一身泥地出来打工。”所以，减少留守儿童、留守老人，让他们有个完整的家，这也是城乡一体化的重要内容。总之一句话，城乡发展一体化，不能漠视农民工对美好生活的向往。