在征地制度、农村经营性集体建设用地流转相继有望在2013年启动改革之后，作为土地制度改革的“又一堡垒”——宅基地制度改革终于有所突破。国土资源部有望在本年度内通过试点方式，启动此项改革。

    宅基地制度改革试点已经列入国土资源部2013年将要开展的重要工作。目前，有关试点城市、地区的选择工作正在进行当中。在此之前，江苏、安徽两省的部分地区，均在不同程度上对农村宅基地改革以不同方式进行了尝试。

    在部署试点工作的同时，国土资源部已经开始考虑通过在加快完善农村医疗、养老、就业等保障制度的前提下，逐步放开宅基地使用权流转。而在当前部署试点阶段，则考虑在条件适宜的地方，探索建立宅基地有偿退出制度和差别化有偿使用制度。

部署试点

    根据我国法律和土地管理制度，宅基地属于农民集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权。

    “农村宅基地制度的改革，肯定要先试点，现在没有全面改革的计划，但是试点工作确实是要开展。”4月18日上午，一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报》记者证实，部署和开展农村宅基地制度改革试点，已经纳入2013年国土资源部的工作计划。

    宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。根据我国法律和土地管理制度，宅基地属于农民集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权。同时，根据《担保法》规定，农民所拥有的宅基地集体所有土地使用权不能用于抵押。

    按照现行土地管理制度，农村宅基地使用权禁止流转。而国土资源部即将进行的试点工作，有望突破这一现行制度框架。目前，国土资源部已经开始考虑，在选定试点地区，在具备条件的前提下，探索建立宅基地有偿退出制度和差别化有偿使用制度。

    目前，试点地区遴选的前期准备工作已经展开，试点地区选择的基本原则业已基本确定，即在东部经济发达地区和中西部欠发达地区分别进行试点工作，以便积累不同类型的经验，为未来在全国范围内推广农村宅基地制度改革进行针对性准备。

    2012年3月，中国科学院地理所发布题为《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》的报告称，农村常住人口持续减少，造成了农村“人走房空”的现象。该报告指出，包括宅基地在内的农村土地粗放利用情况较为严重，存在较大的集约节约利用空间。

    国家统计局于2011年进行城镇和农村居民收支状况和生活质量专项调查。调查结果显示，截至2010年，农村人口人均居住面积34.1平方米。同期，城镇人口人均居住面积为24.5平方米。

地方先行

    按有关规定，江苏省政府要求行政管辖区域内的村民住宅建设应有规划、有计划地逐步向城镇和集中居住点集中。

    前述不愿具名的国土资源部官员不愿透露目前正在遴选试点的具体城市。不过，在此之前，安徽省芜湖市、江苏省苏州市等地方政府，均以不同方式，对农村宅基地制度改革进行了尝试，其中均不同程度涉及了宅基地的腾退、流转，部分地区还尝试了腾退宅基地的有偿流转。

    “江苏省范围内，已经很久没有正式批复过新增农村宅基地用地了。”日前，江苏省政府一位官员向记者表示。按有关规定，江苏省政府要求行政管辖区域内的村民住宅建设应有规划、有计划地逐步向城镇和集中居住点集中。在这一原则下，从2010年开始，禁止散点建房，城市规划区内，不得审批新建、迁建和翻扩建住宅。

    在这一政策原则下，江苏省政府对该项政策要求进行了细化，城市郊区和人均耕地在1亩以下的县，每户宅基地不得超过135平方米；人均耕地在1亩以上的县，每户宅基地不得超过200平方米。设区的市、县可在此限额内作出具体规定。

    目前，江苏全省城市规划区、大部分镇规划区内都取消了农村宅基地的供应，农民新增住房一律进公寓。苏州、无锡等地鼓励条件成熟的地方建造农民公寓，按建设成本出售给具备分配宅基地条件和自愿退出宅基地的农民。

    相比于江苏省苏州市、无锡市等进行的农村宅基地制度改革尝试，安徽在芜湖等地开展的宅基地制度改革尝试则涉及到了腾退，以及腾退出的宅基地指标有偿流转。

    记者了解到，安徽省要求，经批准异地迁建住房的，建房户应当拆除旧宅基地上的建筑物及其附属设施，并在新宅基地批准后两年内退出旧宅基地。同时，对因继承住宅或其他原因造成一户多宅或者宅基地面积超过规定标准的，可将宅基地在本村民小组成员间转让或者退回土地所有权人，由土地所有权人给予补偿。

市场机制

    近期目标：在坚持一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转。

    “关键是要建立一个市场化的机制，以市场化的方式，来促进包括宅基地在内的农村土地的集约节约利用。”多次参与国土资源部调研工作的浙江大学公共管理学院副教授杨遴杰表示。而在安徽省的农村宅基地制度改革中，已经做出了类似的制度设计。

    实际上，在安徽芜湖、江苏苏州的尝试中，安徽省政府和所在地政府，对于宅基地不转让或不退回的，土地所有权人对超出规定标准部分可以实行有偿使用。江苏省苏州市则规定，进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，该农民新购的定销房或农民公寓房可与退出的宅基地进行等价置换，只需结算差价部分。

    对于这种以市场化方式促进农村土地集约节约利用的思路，作为全国土地工作主管机关的国土资源部已经有所考虑。

    记者了解到，针对这一问题，国土资源部已经开始考虑设定近期和远期两个目标，以指导包括宅基地制度改革在内的土地制度改革。

    在国土资源部目前进行的专业研讨中，远期目标被涉及为，应与城乡一体化发展相适应，完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权；弱化宅基地社会保障功能，充实农民宅基地使用权，放开宅基地使用权流转，实现农民宅基地与房屋完整的财产权。

    近期目标则是，应加强农村土地利用规划计划管理，完善宅基地审批制度，确保农民宅基地建设必要用地；在坚持一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转。

    中科院课题组的研究表明：“经综合测算与评估表明，若按照分批推进城镇化情景，通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。”