写入我国“十二五”规划纲要的珠海横琴新区、深圳前海合作区以及成为海峡西岸经济区发展示范的平潭综合实验区将成为我国沿海地区新一轮改革开放、产业升级和城市发展的先行区和示范区。然而，无论是探索粤港澳合作新模式，打造粤港澳现代生产性服务中心，或是再造一个海峡西岸经济枢纽，让规划真正发挥持久效能的是制度、机制和管理创新。本文试图介绍三地在制度、机制创新中最突出的亮点，为我国新一轮的城市开放浪潮提供借鉴。

宏观制度框架

    同属于珠三角城市群的前海、横琴与福建北部平潭岛的开发建设分别依托两个宏观制度框架。在前者是肇始于新世纪的内地与香港澳门《更紧密经贸关系安排》（CEPA）、于后者则是落实以《海峡西岸经济区发展规划》为代表的台海发展战略。

CEPA

    签署于2003年并在之后几年陆续完善的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（两者简称CEPA），作为“一国两制”原则的进一步实践以及内地与港澳制度性合作的新路径，是中国国家主体与其特别行政区之间签署的自由贸易协议性质的经贸安排。 CEPA的总体目标是：逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒；逐步实现服务贸易的自由化，减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施；促进贸易投资便利化、服务贸易自由化，促进贸易投资便利化，提高内地与香港、澳门之间的经贸合作水平。

海峡西岸经济区发展规划

    该规划是贯彻落实《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的具体举措，提出了“一带五轴九区”开发格局。《规划》指出，海峡西岸经济区是两岸人民交流合作先行先试区域，服务中西部发展新的对外开放综合通道，东部沿海地区先进制造业的重要基地。《规划》将海峡西岸经济区划分为三大功能区，即东部沿海临港产业发展区，中部、西部集中发展区，生态保护和生态产业发展区。按照“分工明确、布局合理、功能互补、错位发展”的原则，确定了“一带、五轴、九区”的网状空间开发格局，并指出海峡西岸经济区的地域范围，包括福建省全境，以及浙江省温州市、衢州市、丽水市，广东省汕头市、梅州市、潮州市、揭阳市，江西省上饶市、鹰潭市、抚州市、赣州市。在这份具有鲜明指导意义的规划文件中明确提出了推进平潭综合实验区建设，努力构筑两岸交流合作的前沿平台。

前海：粤港合作的标志

    在CEPA的框架设计中，横琴是粤澳合作的主要载体，而前海则是深圳与香港的联姻。前海紧临香港国际机场和深圳机场两大空港，深圳－中山跨江通道、深圳西部港区和深圳北站、广深沿江高速公路贯通其中，未来可在10分钟内抵达深港两地机场，半小时内抵达香港中环。前海地区是深圳市目前最大未开发的区域，是深港共建国际大都会的启动区。在深圳城市转型和产业升级的背景下，前海既是体现高效率发展的一个试验田，又是从管理机制到产业拓展等方面全方位体现深港合作的结合端点。

    与横琴、平潭相比，前海的面积仅有15平方公里，不可能进行大规模的功能分区，只能扣住生产性的服务业来发展，而这就要求前海合作区与香港的紧密合作，在体制、机制和管理手段上有效对接。前海合作区在功能定位上提出了要建“体制创新区”，在这样的规划目标下，前海合作区的规划、产业和项目安排乃至管理等各个层面上都由深港双方合作完成，并主要承担现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作先导区、珠三角地区产业升级引领区等四个方面的功能。

港深合作下的机制创新

    前海合作区规划中指出，要在“一国两制”框架下，学习香港经验。而近来相继出台的《前海合作区条例草案》、《前海深港现代服务业合作区条例》、《前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》和《前海湾保税港区管理暂行办法》可以说构成了一个前海版的“基本法”框架。该基本法制度设计方面的香港特色凸显。这些法规框架是前海今后体制、机制创新的法律保障，而由这样的法律框架设计的深圳前海管理局，作为前海合作区机制创新上浓墨重彩的一笔，也由此成为中国第一个真正意义上的法定机构。

    依托《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》设立的深圳市前海深港现代服务业合作区管理局（以下简称前海管理局）在整体职能设计上体现为企业化的政府，而非政府企业，是通过政府立法的形式赋予其一定的行政管理职能和公共服务职能的非营利机构，从而实现实勤勉、规范、高效、廉洁、诚信的运作。

    无论从机构定位、业务职责、还是内部管理上，深圳市对于前海管理局都表现出灵活务实、敢为人先的特区作风。按照制度设计，前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的，具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。这样侧重于经济管理领域、剥离社会管理功能的定位是在不断对新区功能设计的讨论中达成的。深圳市人大法制委员会认为，将前海管理局的职能定位于着重经济建设，有利于其轻装上阵，集中精力搞好体制机制创新和经济发展模式创新。前海管理局的职能是以企业化运作履行相应行政管理和公共服务的职责，这一点类似于香港的“小政府大社会”，并符合高效精简的执政思路。同时，为了更灵活地应对在合作区建设中面临的新问题、新挑战，深圳市政府将根据前海合作区开发、建设、管理的实际情况，具体规定和调整前海管理局的行政管理职责、公共服务的范围以及市政府各有关部门在前海合作区行使职责的范围。市政府还可以提请市人大及其常委会对地方法律法规在前海的适用作出相应规定；而对于深圳市制定的规章，前海管理局可以请求市政府就适用问题作出决定，从而展现了“特事特办”的原则。

    学习和借鉴了香港经验的前海管理局按照市场化、企业化的方式去运作，以保障公共职能的效率和服务水准。这种兼具公共机构和企业特性的内在设置让前海管理局获得了较为宽松的活动空间，前海管理局有权协调辖区政府或者有管理权的市政府部门承担的前海合作区的行政管理职责。同时，鉴于前海合作区前期建设任务较重，许多工作需要同步开展和交叉进行，需在财政资金保障上得到强有力支持，前海管理局还具有相对独立的财政管理权。这样的相对独立性也体现在前海管理局的内部机制上，其可以根据市政府确定的原则自主决定机构设置、人员聘用和薪酬标准。

    前海的“基本法体系”还赋予了前海管理局较大的土地管理权限，可以通过土地转让、租赁、划拨等方式获得收入，而相关收入将直接用作管理局日常开支经费，或通过财政返还方式留给管理局自行支配使用。这意味着，前海管理局实际上具有“收入来源”。因此《前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》中要求前海管理局“需要尽快逐步实现预算经费自筹自支”。同时，前海管理局还将依法组建市前海投资开发控股有限公司，负责前海合作区土地一级开发、基础设施建设和重大项目投资，前海管理局依法履行出资人职责。

    由前海管理局展现出的是深圳市对前海合作区的设计愿景，即创造出一个涉及社会民主、经济、政治的深港融合发展的新模式，以求对泛珠三角地区未来发展提供先行经验。

多方协调机制

    前海合作区在机制创新上的另一个特色是以省部级协调会议为代表的多方协调机制。按照《前海合作区总体发展规划》的规定，有关部门要结合各自职能，进一步加强对前海开发建设的支持和指导，建立由发展改革委牵头，国务院有关部门、香港特别行政区、广东省、 深圳市等有关方面参加的协调机制，帮助解决《规划》实施过程中遇到的问题，并在相关政策实施、项目安排、体制机制创新等方面给予积极支持，从而为前海现代服务业的集聚发展创造良好的政策环境。这就意味着届时24个国家部委和香港、深圳、广东，聚集在一起开例会，研究前海问题，这可以称得上是独一无二的制度设计。

横琴：珠“澳”璧合

    横琴岛，位于珠海市的南部，与澳门一河之隔，处于“一国两制”的交会点和“内外辐射”的结合部，地理位置极为优越。106平方公里的横琴岛是珠海市海岛中最大的一个，也是珠三角核心地区最后一块“处女地”。经过多年建设，横琴岛已建成了连接珠海市区的横琴大桥、与澳门相连的莲花大桥和国家一类口岸横琴口岸，实现了桥通、路通、水通、电通、邮通和口岸通，为经济发展打下了良好的基础。

    2008年12月，国家发改委颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》，提出规划建设横琴新区，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。2009年8月随着国务院出台关于横琴总体发展规划的批复，横琴新区正式宣告成立。

    《横琴总体发展规划》将横琴新区定位于一国两制下探索粤港澳合作新模式的示范区。在规划中把横琴新区的意义高度概括为 “三个有利于”：第一个就是有利于构建港珠澳紧密合作的新载体；第二个有利于促进澳门经济适度多元化和维护港澳地区的长期繁荣稳定；第三个有利于共建珠澳国际都会区，这是横琴开发的重要意义所在。

    作为继上海浦东新区、天津滨海新区之后第三个国家级新区，与港澳错位发展、优势互补成为横琴新区最大的区位优势。围绕着通过和港澳的合作发展带动珠三角产业结构的调整和升级的总体目标，横琴新区通过管理机制和手段创新力争在在珠江三角洲城市一体化、经济一体化中发挥独特的作用。

管理创新：分线放开

    横琴新区与澳门之间的口岸设定为“一线”管理，横琴与内地之间设定为“二线”管理，按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理。在规划中，“一线”进入横琴与生产有关的大部分类别的货物只需备案，享受免税或保税优待。一些符合条件的企业还有望减按15%的税率征收企业所得税。横琴新区还将结合港澳优势，建设商业性生活消费设施和开展商业零售等业务，发展旅游休闲、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、科教研发和高技术等产业，并进一步对澳门居民进出横琴实行更加便利通关措施。

    与之配合，国务院已批准对珠海市横琴新区实行税收优惠政策。对从境外进入横琴与生产有关的大部分类别的货物实行备案管理，给予免税或保税；货物从横琴进入内地按有关规定办理进口报关手续，按实际报验状态征税。内地与生产有关的货物销往横琴视同出口，按规定实行退税。同时，横琴企业将免税、保税的货物(包括用免税、保税的料件生产的货物)销售给个人的，应按规定补齐相应的进口税款。

    分线管理的思路同样体现在司法设置和金融试点上。珠海市中级人民法院拟在横琴新区设立涉外民商事审判法庭，依法受理涉港澳及其他涉外民商事案件。由此，凡横琴新区内的涉外民商事案件的一审将统一由新设立的涉外民商事审判法庭受理，其他案件则按原有管辖规定由香洲区人民法院和市中级人民法院依法受理。在金融创新方面，多币种基金的试点、允许筹建或引进信托机构、允许岛内的金融机构开展外币离岸业务等优惠措施，都已经得到国家的批复。

    可以说，横琴分线管理的制度设计体现了横琴发展规划中提出的“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新先行区的定位，即在CEPA框架下进一步扩大开放，进一步发挥香港、澳门的自由港优势，大力推进通关制度创新、科学技术创新、管理体制创新和发展模式创新。多样便捷的管理手段为港澳人员在横琴就业、居住和自由来往提供了便利，从而提高了横琴新区经济社会发展的国际化水平，为珠三角“科学发展、先行先试”创造经验。

平潭：在开放中融合

    平潭位于福建东部沿海，由大小126个岛屿组成，是除台湾岛、海南岛、崇明岛和舟山群岛之外的我国第五大岛，与台湾岛隔海相望，其最东端与台湾新竹港仅相距126公里，是大陆距离台湾最近的行政县。基于平潭特殊的区域位置，早在2009年5月14日国务院下发的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》中就明确指出，“要在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策”。今年3月，平潭的开放开发列入国家“十二五”规划纲要，同时在国务院正式批准的《海峡西岸经济区发展规划》中，平潭岛的开放开发上升为国家战略。今年4月，《海峡西岸经济区发展规划》重点阐述了建设两岸合作的平潭综合实验区。

政策创新：人性化开放

    平潭独特的地理位置决定了拉开建设大幕的综合实验区在整个国家战略布局中的特殊使命。在平潭实验区的政策文件中，我们不难找到“共同家园”、“生活圈”这样的柔性字眼，而这种以“人性化”的开放促进海峡两岸中华民族融合的设计理念也潜移默化地体现在实验区的政策规划中，成为平潭综合实验区的一道亮丽风景。

    为了实现给台湾民众建设生态、低碳、智慧、开放、幸福宜居的“第二生活圈”。在开放开发之初，平潭综合实验区已着手进行两岸交流合作先行先试的探索。成立了由两岸产业团体、研究机构、文教社团的代表和知名企业家、专家学者等组成的“促进平潭开放开发顾问团”，作为民间性议事咨询机构，广泛听取和吸纳台湾各界的意见和设想，共商平潭开放开发中台湾同胞关注的重大问题。并邀请台湾中兴工程顾问公司等一批规划设计单位，参与编制实验区总体发展规划、专项规划、城市设计等，使实验区规划建设充分体现“台湾元素”。这也就体现了“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式。

    在硬件建设上融入宝岛元素的基础上，福建平潭推出了旨在支持台胞创业为鼓励台胞到平潭创业发展的18条优惠政策，为台湾民众提供了从财税、用地用海到人才引进、文教医疗等方面的软件制度平台。其中，除了在一般开放区建设中常见的土地、财税优惠之外，洋溢着浓厚亲情的“市民化待遇”政策吸引了诸多的关注。这样的市民待遇体现在从便捷的出入境管理、优厚的落户条件到灵活的文教卫生服务等细致入微的侧面。

    随着平潭至台湾的海上快捷通道的开通，从福建平潭到台湾台中港只需３个小时，海峡天堑变通途，平潭台湾“一日工作生活圈”呼之欲出。与之配合，平潭推出了一系列出入境便捷化措施。未来的平潭不仅将成立公安口岸签证机构，为入境的台湾居民落地办理台胞证及签注，还可为进入区内的符合条件的台湾地区机动车及驾驶人核发3个月临时入境牌证，到期的可续办3个月临时入境牌证，在实验区内使用。进入实验区的台湾居民，可到实验区公安出入境管理部门申请办理5年有效台胞证；需多次入出境的，可申请办理一年多次有效来往大陆签注；在实验区投资创业和就业就学等需长期居住的，可申请办理2－5年居留签注，凭居留签注可长期居住和多次入出境。这样细致具体的规定就保证了台湾公众可以在潭长期生活工作。

    市民待遇最突出的体现在以住房保障、医疗保障为代表的市民公共服务举措上，按照规定取得居留签注5年以上且在平潭工作3年以上的台胞本人及家庭成员在平潭无自有住房或未享有政策性住房的，就可申购限价商品住房。这样原本只是面向国内居民的公共福利向台湾民众敞开了大门。不仅如此，与实验区企业形成劳动关系的台胞，可以参加企业职工基本养老保险和职工医疗保险。未与实验区企业形成劳动关系且常住平潭一年以上的台胞，可参加与本区居民同等待遇的城镇居民社会养老保险和城镇居民医疗保险。无微不至的柔情政策还考虑到了子女教育，台湾同胞子女在实验区内就读（含台商子弟学校），其学前教育、义务教育和高中阶段教育，均可享受免费教育。

    与单纯侧重于经济政策的一般开发区不同，平潭实验区将面向台胞的教科文卫等公共服务配套建设放在了突出位置。在加强教育文化和医疗领域合作方面，实验区鼓励和支持台湾高等院校与大陆高校在实验区联办平潭大学、中高等职业技术学校，鼓励台胞独资发展幼儿学前教育。实验区在学校建设用地规划审批、校舍设施建设、基础设施配套等方面给予倾斜。不久前，台湾高雄地区工商、文化、教育等各界人士专门组织成立了高雄－平潭投资开发促进会。台湾世新大学与福建师范大学合作举办的福建海峡学院落户平潭，去年已招收第一批学生。为了给台胞提供全方位的生活服务，实验区鼓励和支持台湾医疗康复机构兴办独资医疗机构及各类康复保健设施，设立台资独资医院，并可自主选择经营性质为营利性还是非营利性。而具有台湾风情的文化创意小镇建设也将得到相应的项目补助、贴息或奖励。

专家述评

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成

    在接受《城市化》杂志记者采访时肖金成分析了前海、横琴和平潭各自特点和发展趋向。他认为，三地在开发区设立的背景上有相似之处，但各自在面临的环境、开发主体上又各有不同。横琴濒临珠海和澳门，具有明显的区位优势。由于澳门本身空间小，资本实力比较雄厚，加之以博彩业为主体的经济结构比较单一，其本身有经济多元化和经济空间扩展的愿望，对横琴的开发有相当的主动性。在这种情况下，开发建设可以采取两种模式：其一是以澳门为主体，在遵守大陆法律的前提下着力发展教育、休闲旅游和其他服务业；其二是联合开发的模式，即澳门、珠海乃至广东共同管理。

    与之相比，前海的情况有所不同。前海希望借助深港合作，然而香港的情况与澳门有很大不同。香港面积有1100多平方公里，建成区面积不到300平方公里，还有大面积的土地可以用于建设，而与之相比前海的面积很小。在前海发展现代服务业并以金融业为主体，而这也是香港具有核心竞争力的优势产业。在这样的情况下，香港就不会很主动。因此，深圳应成为前海开发的主体，这样体制上的障碍也相应会小得多。处在改革开放先锋的深圳，经过几十年的发展，有大量的资本储备，对开发区前期大量的投入不是问题，关键是要找准产业发展方向，与香港形成良性互动发展态势。

    与前两者相比，平潭又有自己的特点。福建省希望与台湾隔海相望的平潭依托海峡西岸发展优势，吸引台湾投资发展服务业和新技术产业。但面临两个不确定因素，其一是台湾地区对大陆政策受岛内政治生态影响较大，存在变数，与台湾当局合作开发不太现实；其二是与实力雄厚的台商合作开发，但由于大陆各地都有对台商的优惠政策，平潭的政策优势并不明显，台商不一定有兴趣参与平潭岛的开发建设。

    谈到开发区的管理模式，肖金成认为，作为开发区管理的通用模式，管委会具有人员精干、高效、程式化少，有利于果断决策、统一管理的特点；另外，与一般地方政府不同，管委会主要为投资者服务，剥离了政府为本地居民的公共服务职能。因此，管委会模式在开发区建设的初期是行之有效的。他同时指出，在开发区建设基本完成后，应当回归到正常的政府管理模式，保障当地居民的基本权利。

北京大学深圳研究生院人文学院副院长于长江

    于长江认为，随着我国较发达地区与香港、澳门等城市、地区的经济差距不断缩小，在社会政策、社会管理领域与世界先进城市的接近才是未来新一阶段对外开放最“难啃的骨头”。于长江指出，现在也谈“以人为本”，但这里的“人”不应被理解为抽象的概念，而是具体的实实在在的社会人，这里既包括进城务工人员，也包括城市已有居民。

    他认为，现在很多城市乃至开发区的规划侧重于经济和空间规划，但这些规划对于生活在城市的具体人将发挥怎样的影响却不甚了了。已在城市中生活的人们是城市在经济结构和空间上扩张的最直接利害关系者，然而他们却在很多宏观制度设计中没有发言权，这是现阶段及今后我国的城市与国外差距最大的地方。在于长江看来，香港、澳门、新加坡这样的城市很大程度上是一个封闭系统，可以控制外来人口的进入，也就基本不存在所谓农民工进城的问题，中国城市发展参照他们来制定经济社会发展政策是有失偏颇的，而同样处在复杂系统中开放城市的发展经验对中国的借鉴意义更强。

参考文献：

《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》
《海峡西岸经济区发展规划》
《前海合作区条例草案》
《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》
《前海深港现代服务业合作区条例》
《前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》
《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》
《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》
《横琴总体发展规划》
《平潭综合实验区总体规划（2010-2030）》
《内地与香港澳门<更紧密经贸关系安排>重述文本》，廖晓淇，中国对外经济贸易出版社,2006年12月。