城市化与征地制度的改革

　　城市化和人口流动

　　年末岁初的时候可以看得远一点，经济形势当中，国家面临的经济形势和我们每个人、每个家庭、每个企业面临的形势有共同性，形势当中有一部分总是你不可控的。欧债坏成什么样？能不能达成一致意见，挽救回来，有很多不在我们手里的因素。

　　经济形势当中还有一部分在我们手里的因素，我自己的倾向，把自己手里的因素下更多的力量来做研究，因为不可确定的东西，欧债主要是最发达国家的 一次债务危机，看起来这场病是非常慢性，不会有很快的药把它解出来。但是发达国家人均几万美元的GDP，很高的收入，慢一点慢得起。中国情况就不同了，除 了总量全球第二大，可是人均还是不高的水平，同时我们这个发展阶段，最重要的是不能让增长停止下来，我们过去多少年外向，高度依赖出口，取得了很大的成 就，现在世界主要的市场欧、美、日收入增长、经济增长都迟缓，势必会影响中国。中国一定要找到不那么依赖发达国家增长的源泉，从这个角度看，我们就选了今 天的这个题目给大家做交流。

　　中国自己有一个增长的机会，就是在改革开放30年积累的知识、人力等方方面 面的资源基础之上，加快中国城市化，争取一个持久的、内需推动的经济增长。国际市场恢复得早，经过WTO之后的十年，中国的企业、产业界练就了这个本事。 欧美市场回来，中国竞争力摆在那里，继续可以挣钱。要是非常慢，遇到麻烦、遇到挫折我们也不能够跟着他，我们要找到内需发动机，这个题目是在这个情况下提 出来的。

　　我先讲城市化，征地制度改革。回答问题的时候再涉及到一些短期的，为什么说城市化有很大的机会呢？城市化看起来很简单的一个指标，多少人住在城 里。所谓城市化率，就是有多大的比例的居民住在城市或者住在城镇。这么一个居住空间的变动，为什么有很大的经济增长的机会？同时，你要抓这个机会，要求我 们的体制、政策、观念、行为发生哪些变化，这是今天我向各位报告的主要内容。

　　先来看看实际的情况，中国经济现在是第二大，2010年超过了日本，当然欧洲如果算做一个欧盟，那他是第一大，美国第二大，中国第三大，但是按 国家论中国是第二大。但是我们城市化水平还是有很大的发展空间，大家看看，上面那张图是美国的城市化率，美国大概在1910年的时候，20世纪第一个十年 的时候，他的城市化率，居民当中住在城市的人口达到46.6%，差不多是中国今天城市化率的水平。而且我们的城市化率，里头有很多统计口径，不讲细节，我 们里面还有讲半城市化人口，看起来在城里打工、生活，可是生活是不健全的，老家还在农村，还没有完全融入到城市生活中来。

　　在我们的统计口径上，有户籍人口，真正在城市的户籍人口，33%而已。现在40%多的城镇人口当中，还有一大部分叫做常住人口，一年有6个月在 城市住就被记录为城镇人口。把常住人口算进去，也就是1910年美国的城市化率的水平。中国达到城镇化水平，也就相当于1960年以前日本的城市化水平。 这是为什么这个事情值得研究，这个指标还是比较低的。

　　按照世界各国的趋势来看，经济发展这个指标会有明显的持续的变化，不是人越富越散，而是人会越住越集中起来。中国的城市化率很低，是不是因为 穷？当然城市化率低跟贫穷有关，但是我们有一个指标也很有意思，世界各国工业化，比如工业产值占GDP的比例，这是一个指标，各国通常什么情况呢？各国通 常都是城市化率那个数字高于工业化率，一般说来如果GDP当中有20%?30%的产出是工业产出，达到这个水平，城镇化率就靠近50%。中国有一点特别， 中国是工业化指数可以很高，我们在很早以前就达到了50%，GDP的一半就工业产出。我这里用的数据是1999年的数据，工业化已经占GDP50%，但是 城镇化率只占总人口的30%。

　　这个数据概括出来工业化超前，城市化滞后。为什么发生滞后呢？其实这跟我们过去学苏联经济模式计划体制是有关系的，因为计划体制限制很多，居民 自有的选择，限制企业的自有选择。你在哪里干活、哪里挣钱？过去我们有户籍，有劳动，有一套非常强硬的规章，你生在哪里到哪里工作，这都是定好的。不能让 人自由的跑来跑去。

　　比如迁徙自由，五四年中华人民共和国第一个宪法，但是发生了五八年大跃进遇到的经济困难以后，这个政策就收拢了，不能够在城乡之间自由的跑来跑 去，我们就有一个庞大的人口在很长时间内，不能够随便进城市来，这就限制了城市化发展。虽然国家计划可以推进工业化的发展，但是对人口、社会含义上的，改 变他居住的形态，改变他的集聚形态，这件事情我们吃了亏。

　　这件事情什么时候得到了解决？改革开放，改革开放生产力提高了，这么多人群压在土地上怎么会有好的前程？开始开放，在农村办工业，小城镇，然后 中小城市开放，然后沿海开放，大城市开放，然后进入全方位的要素非常活跃的流动。创业的自由、职业的自由、贸易的自由，增加了经济自由，城市化就推动。什 么道理呢？里头有一个规律，人在空间上是有选择的，不是在国土的任何地方都有同样的收入机会，收入机会是集聚的，人口高度密集的地方，分工的层次就比较 深，而分工层次深就可以大幅度提高生产力。

　　你看看小地方，没有早餐业的，大家必须在家里做饭。人口集聚以后可以容纳分工，而分工提高生产力，增加收入机会。这个事情普天下是一致的。

　　我在美国留学的时候，要打工赚点学费，一定要到大城市去，因为大城市收入高，实在没有什么技能，到餐馆端个碗跑个堂也有收入，小地方就不行。实 际上是经济自由里头寻找较高的收入机会，允许一个社会有较高的经济自由，城市化规律就会从压制的状态变成一个显形的状态。城市化带来很多的机会，人口流向 国土面积很小的一块地方，投资进来，基础设施进来，房子越盖越高，这些东西会带来一些新的机会。一个机会就是带来新的需求，任何分散的地方不需要那么基础 设施，乡间小路不需要红绿灯，一到城市红绿灯都不够用，立体交通。人口集聚以后，带来新的生产力，有未来收入的机会，城市有很大的融资的可能性。

　　我讲改革开放初期遇到的现实，当时不认识城市可以融资，城市的土地可以融资。因为当时我们说，为什么要开放？中国缺资本，然后开放。首先来的香 港资本，香港的投资来了就很奇怪，中国政府中国城市这么多地，怎么没有钱？当时我们的政府领导人跟他对话，地是地，钱是钱，我们有地可是就是没有钱，香港 商人就说只要有地，只要有期望的未来收入，这个地本身就可以融资。当时是不理解的，经过改革开放，这个文章，所谓土地财政，城市化的发展，通过土地融资做 大了。

　　实际上就是把土地未来的期望收入让出去一点，就可以换来现金，就可以换来社会富余发展城市，城市基础设施搞好，容纳更多的要素进去集中，有更高 的收入，这就是现代城市和工业文明发展当中土地的经济潜力的释放，和农业文明不同。农业文明讲究的是肥力，一块地能不能晒上太阳，能不能有光合作用，城市 土地重要的是位置，不是哪块地和哪块地差不多，农业文明是看地，就是肥力的差别。城市看地就是看要素往哪里去，越是人气旺的，带来的收入会更高。这个学 问，因为我们整个国家是一个悠久的农业文明，对这里头学问的理解和驾驭，还有很大的潜力。

　　城市化会带来尖锐的土地资源配置问题。我讲了城市化关键是某些位置的土地会急剧升值，你看长沙、深圳、北京、上海，那个地价是农业文明无法理解 的，当然这里头有货币的因素，过量的货币会助长这个现象，也有炒作的因素，也有投机的因素，但是你把这个因素撇掉以后，全世界看城市用地就是比农村土地贵 很多。这一贵就带来很多问题，农业怎么办？农业粮食、食品、环境、绿色，城市化加速发展的过程当中，一块资源到底给城市用还是留着继续给农业文明？这就变 成越来越大的经济问题。这个问题里头有潜力，弄好了国民经济发展就会非常快但是也有挑战，处理得不好，就是过了城丢了乡。另外传统农业文明有一批人，就是 农民，农民是多少年形成的生产习惯、生活习惯？不是一天可以改变。把地转成了城市，地上的人怎么转？他如果转不过去，或者转得不顺利，国民当中有相当比例 一个人群的收入增长就不快，怎么会有内需呢？

　　所以，位置主导还是肥力主导？一块地到底城市用、工业用还是农业用？传统的农民以多快的速度可以变为城市商业进程？这就决定发展中经济持久的根 本性经济问题。这里会发生矛盾和冲突，我们已经进入了这个阶段，有18亿亩耕地的红线，又有城市发展难得的历史机遇。到底怎么摆布？现在已经变成了很重大 的问题。处理好这个问题，光靠愿望是不够的，要有一套体制能够系统的处理这个矛盾，让它能够最大限度的减少冲突，求得合作的解决办法。

　　从这个角度看，现有的制度就是不均衡的，因为整个土地制度，虽然中华人民共和国宪法改革前改革后都是一样，土地就是两种所有制，一部分土地国家的，一部分土地农民、集体的，看国有的和农民集体的怎么利用？在改革开放以后发生了很大的变化，简化为三个圈圈，三个领域。

　　三个圈圈三个领域

　　最靠近我这个领域的就是农业土地，今天的大标题叫下一个增长极，上上一个增长极就是什么？就是包产到户农业革命。怎么搞现代化？种地的人吃饱了 饭，中国土地第一块就改这一块，土地还是集体的，这条不变，但是使用方式发生了根本的变化，长期承包给农民，以农户为本位，自己对自己家庭的负责任，然后 政府社会市场给予帮助所以我们这个圈，这个土地制度，集体土地农户承包长期不变，形成了一套大法，也形成了中华人民共和国2002年的农业土地经营法，专 门一部法律管这个事情。

　　1987年完成了重大的变革，87年之前土地都是国家的，大部分公司都是国有公司，设一个新公司要地，国家就划一块地给你，一开放外资来了，外 资来了要拨地，不能给它划块地，它自己也不踏实，它的资本放在你的地上，什么时候你把地拿走了怎么办？1987年国家根据新的情况，全国人大修订了原来的 法案，国有土地还是不可以出租、不可以买卖，但是国有土地的使用权可以转让，这个土地制度的原形是香港。香港殖民地的时候，英国有很多皇家土地，批租出 去，使用权租出去，用一个市场来标这个价。

　　英国本土的皇家土地最长有999年的时期标给市场，你接过来用，有人出价比你更高，你用了五十年再把剩下的940年标个价转让出去。后来我们觉 得香港这个东西制度可取，因为可以维持所有制不变，但是又可以市场利用国有土地。1987年深圳第一锤拍卖土地，实际上开始了中国土地融资加速城市化、工 业化的历史进程。这个事情的效果都已经看见了，要没有那一锤，今天很多城市是没有的。

　　这两块变化，细节上还有无数个问题要处理，但是大的框子适应了社会主义市场。现在什么问题还没有解决？矛盾最大就是中间这个圈，中间什么圈呢？ 原来是农村，原来是农业，也是农民的地，世世代代农民的地，城市一扩大，变成城市土地了。这块地要转用，要从农业用途转成工业和城市用途，要从农民所有转 成非农民所有，现在就这块里头大量的矛盾、冲突都发生在这个领域，所以我今天讲征地制度改革，讲的主要就这圈。这个矛盾是怎么形成的？我们来看看，在根本 变革发生之前，现有一块农业土地怎么转成工业，因为这是城市化的内容。农民进城，城市要扩大，城市不扩大装不下，一扩大就要往农村扩大。

　　有两条通道：第一条通道是内部的，儿子长大了要结婚，要有一个新的宅基地，现在都是和谐家庭，不能世世同堂，要一块地怎么办？农村要办个集体企 业，也可以占块地，这是农民自用的，还有大量农民到了成家年龄要占用新的宅基地，这是新的通道，这个通道里面看到大量的土地从原来的耕地，从原来的农业用 转成非农业用。但在制度上这种转用是实物型的，不能标价，申请宅基地不给集体付钱，有个专业术语叫成员权，土地是集体的，我有权要一份。乡镇企业也是如 此，占不花钱，同时不能转让。这是我们现有的国土当中，很大块土地资源就在农村这个范围内，自用自占。

　　第二条通道就是这个大通道，就是国家出台征地制度，这是从历次的宪法土地法当中都有这个规定。虽然宪法里面有限制词，国家为了公共用途可以征 地，但是事实上我们没有给非公共用途，比如商业兴用途，修高尔夫球场，修高档购物中心，修商业住宅，这些都不是公共用途，拿来以后要市场化。但是现有的法 律当中，没有给这块东西有合法的途径，宪法的规定为了公共用途可以征地，所谓征地就是国家强制执行，做了规划，划定那块地就志在必得，国家定位要拿，国家 跟你谈判给多少补偿，而这个补偿由于过去的财政非常弱，为了支持国家的工业化、城市的推进，这个价历史上定得非常低。

　　99年以前，国家法律规定，征地之前，以这块地原用途，一亩地产出多少玉米、小麦、水稻，卖多少钱，以这块地过去三年平均的纯收入不超过20 倍，法律就是这么写的，不超过20倍，低于20倍，那时候的统购统销是一脉相承，支持国家发展。现在就是低价拿土地，支持城市化。矛盾越来越多，城市化发 展过去拿地非常少，现在占的地大了，现在就改这个法律，从20倍改到30倍，又改到可以超过30倍，经过国务院批准。现在的补偿反映了这个过程。短期内改 善征地制度有一个政策还要进一步提高。

　　但是这一块也是非市场的，农地转成非农地是非市场的，这个制度在解决了一些问题的同时，也积累了很多新的矛盾，因为城市地价过去没有那么高，现 在越来越高了。地从农民那里征过来通过拍卖卖出去，这两个价差就成为城市发展基金，变成第二财政的通道，历史贡献是不可一句话磨灭的，但是必须承认，这个 贡献有另外一面，占人口大多数的农民的利益，收入提高就遇到问题。因为农民收入全世界看就三块，一块农产品，农产品涨价，农民的收入就会提高，第二块农民 打工，第三块非常重要，就是农民的土地，随着城市化、工业化地价上升，分享了一部分。

　　前两块农民的收入，在过去的改革开放三十年这个前提释放比较好，农产品原来低价买卖，后来开放市场，市场需求油，农民就可以多赚一点。打工原来 有限制，后来把限制全部开放，全中国范围内可以去找收入较高机会的工作。但是土地增值的分享还没有系统的、全面的提上日程，这也是我们进一步发展的潜力。

　　三个圈圈，特别是中间那个圈圈不适合大规模城市化，带来哪些问题呢？两大问题。第一，我们这个土地资源配置，远远的看冷静的看，我们这个配置效 率不理想。因为中国首先是人多地少，70%地是山地，平地少。在相同趋势里，中国有两个问题带有特点，第一城市占地圈扩得太快，相对于人口进城市来快，土 地城市化快于人口城市化。城市的建城面积扩大的增长率比人口转成城镇居民的扩大率高，这个反常。第二更有意思，差不多两亿农民离开了原来出生的地点，到城 镇、到城市、到工业去工作，但是农村的建设用地不但没有减少，也在扩大。

　　很多农民辛辛苦苦在外头打工，打了工钱寄回家盖房，那个房有人住吗？有人住，就是春节不到一个月。那块资源加到一起，有一些房子是人走了没有力 量修的，有一些是外头赚了钱重修新的，利用率很低，但也是占了土地资源，也是农民的财产，只不过这个财产没有收入，资产是有，收入非常低，城市有个房子还 可以出租，修得那么分散的房子怎么出租呢？哪有需求呢？但是在资源配置上它也在扩大，城市扩大农村也在扩大，城市扩大得比较快，两头挤中间，中间是什么？ 耕地。所以18亿亩红线就是这么来的。

　　统计数据讲，96年到2006年，十年期间中国耕地资源减少了1亿亩，到温家宝总理上任时候，土地帐上只有18.27亿亩工地，简单的推，用不 了多长时间食品安全怎么办？下一个问题就是18亿亩耕地红线不能碰，政策制度就是这么来的。城市化本来就是密度极高，城市化应该增加耕地的，因为很多人从 低密度地方移到高密度地方来了，但是如果体制不对，制度里头有瑕疵，这个效果就出不来，我们看到的效果是反的。城市化发展很快，但是占用的土地太多，城市 密度不够大，而且农村也在扩大。

　　做了很多规划，想办法减少农村的占地，人常年不在这里，干嘛还占着建设用地，你可以把它变成耕地，扩大中国的耕地面积。但是至少现行的普及全国 的政策和体制还没有收到这样的效果。这张图是我在成都调查时拍到的照片，这个房子在农村到处可以看到？你说农民穷吗？现金收入很少，但是你看资产，占一大 片地，这片地好好利用了吗？就是这个收入水平，就是这个观念，怎么充分利用呢？但是看在眼睛里头，会知道中国有这块资源，问题是这块资源怎么变成资产、变 成资本，变成农民的收入流，这是需要研究的问题。

　　问题在哪里

　　这次我到大理开会，打车到会场路上，跟出租司机聊天，我说先不去会场，先去你们家，他一讲他家的情况我就很有兴趣，两口子在大理打工，离开大理 45分钟是他的家，老人带着孩子，700平方米的建筑面积，这种情况不是一处两处，问题是如果不想一套办法，这个资源就转化不成收入，转化不成城市化积极 的力量。这个地方400平米就大半亩地，660平方米是一亩地，就离开他40分钟的大理一亩地卖到280万，老两口带着孙子脚底下就400平方的地，如果 没有一套机制就不能能里头的东西释放出来。这是一个矛盾，资源配置和城市化进展中间发生了矛盾。城市扩大过快，农村也在扩大，两头挤中间。

　　第二，收入分配。因为是征地制度，农民的地不能卖出来，都是自用的。土地增值跟农民基本没关，土地增值全部在城市政府上面，城市政府手里带来城 乡收入分配的问题，我们说集聚，集聚关键是收入要提高，如果有很大的人群收入增长慢，怎么会有市场，怎么会有内需，工业生产的东西卖给谁？那就大量出口。 这几年来回重演这个逻辑，研究为什么？中国人不需要这些东西吗？看看出口的工业品，中国老百姓不要吗？农民不要吗？要的，问题是收入在哪里？收入就在农产 品的收入，打工的收入，土地增值的分享收入。

　　我们看来看去，就是第三块收入潜力还远远没有。因为农民有他的公平观，过去搞这么多国家建设，当时赔偿非常低，农民也认了，但是现在是城市市场 制度，报上讲地王的消息，农民也在读报，一块地卖那么贵，这块地不就是我的吗？他就有想法了。所以现在分享土地增值就变成国民收入分配当中一个大课题。大 量基础设施投资，全部跟农民无关，就不愿把这个地拿出来，增加城市化当中很多社会摩擦。正确的方案就是要放到一个分享体制上来，土地增值不能完全归农民， 但是也不能完全归城里人，得找一个合适的比例分享、共赢，这是我们现在城市化当中一个大的难题。

　　困难在哪里呢？我刚才讲了一改革开放人口一流动，有些地方苗头就来了，大家愿意去。长沙就是很有苗头的，长株潭就是很有苗头的，不是说湖南每块 地就那么多人去，有历史、文化、基础设施方方面面，总是聚到某些地方去，这个机会是历史性的机会，不抓住这个机会，怎么进入现代经济？可是在我们的体制 下，你要抓这个机会，就有一个农民问题，就有个农民土地问题，就有农民土地收入分配问题。

　　现在就是两难，你要抓城市化机会，有的时候就对不起农民，要对得起农民就要叫停城市化。过去20年，从朱?基到温家宝，两届政府，实在不行的时 候就叫停，叫停土地转成城市土地。90年代叫停过一年，04年又叫停过半年，为什么？矛盾太多了。不能够为了城市化、为了经济增长，把社会引出大问题，这 是得不偿失的。要方方面面能分享经济的成果，这是可持续的。

　　就是两难，我们在底下看也是两种情况，一种情况管不了这么多，因为城市化机遇难得，这么好的投资，给一块地投资就来了，任何一地块发展都难得， 我理解这些官员。还有一个口号叫拆出一个新世界，我管不了那么多。这就有代价了，城市化很好，社会和谐。另外一个倾向说，这么多矛盾算了吧，城市化慢一 点，搞那么快干什么？叫停。叫停损失也很大，中国不管城里人、乡下人，加强集聚就会提高整个国民生产力，两头难。

　　所以，我们整个这些年，就在问一个问号，能不能找到一个兼顾的办法？既抓住城市化机会，又把城市化带来的收入高速增长在整个城乡人民之间，有一个合理的分配。两头都抓住的可能性有还是没有？

　　这样的难题就放在整个经济面前，这种难题要找出一个全国的解决方案很难。中国太大了，各地不平衡，根据中国过去的经验，凡是国家级的大难题，都 是要在地方寻求突破，现在地方第一线试试看，做一点改革试验，试错了是一个局部，试成了慢慢推广到全国去，这是一个解决的办法。在这个问题上，全国进行了 很多地方性试验，2006年2007年国务院批准了成都、重庆作为城乡统筹的改革试点，我们这个地方叫两型社会试验，其实也有类似的内涵。

　　成都模式如何实现

　　利用这个机会，着重介绍，北大有一个工作小组，这些年一直在研究成都的城乡统筹，我把调查当中学到的东西跟各位报告报告，其实很多做法，长沙也 有自己的积累。在地方试验的基础之上，把里头成熟的做得通的东西，慢慢提炼出来，编成国家政策国家法律，然后推动整个面上的城乡，抓住城市化这个机会。

　　成都简单讲做了几步：第一步是学沿海的。大家看沿海广东第一开放，长三角第二开放，长三角空间控制就比广东处理得好一点。广东开始急急忙忙，港 资来了，来了就占一块地，珠江三角洲规划都成了水泥地，规划不是那么太理想。长三角好一点，尤其到了03年，长三角浙江、江苏上海就提出了三个集中，前期 的发展太分散了，村村冒烟，三个集中就是工业要向工业区集中，也可以减少污染，也可以提高基础设施投资的效能，也可以节能。另外有利于工业在一起交流经 验，传播信息，所以叫工业向工业区集中。农民向中心村庄集中，向城镇居住集中。因为农民不再是完全传统的农民，它的收入结构发生了很大变化，有很多农民靠 打工的收入占据收入的很大一块，完全务农的农民这一块减少了，生产方式改革要求居住模式、生活模式做相应的调整。

　　第二个集中叫农民的居住向中心村和城镇集中。第三个集中土地向种田能手集中，一家一户八九块分散的土地，这是早年没有办法，糊口经济，非这样才 行。但是现在有新的收入机会了，不一定要每个人同时兼农业，有些人可以出去打工，把地腾出来给别人种。这三个经验是长三角创造出来的经验，成都组团学习， 学习之后有一个工作做得很好，农民要集中住，这个盖房的钱哪来？建一个新村，谁投资？不解决这个问题，这是空的口号。

　　在03?07年，成都完成三个集中，下了很大的功夫。其中最成功的就是利用了国土政策当中的一个政策，叫做增减挂钩政策，针对刚才讲的资源配置不合理，农村在扩大，城市也在扩大，城市扩大应该农村收缩。当时提出各地不要地吗？国土部有编出一个政策，你要地可以，城市土地要扩大，你要跟农村建设用地减少挂钩，你把农村建设用地占得那么多的，利用效率不高的减少，把它复垦为耕地，利用这个做了很多工作。

　　08年成都改革推向了一个新的层次，因为人的集中涉及到房子、土地、转手，完全政府主导下一个命令，定一个规划，搞不好就很容易伤害农民。所以 08年补了一个重要的一课，这是长三角都没有系统提出来，确权，每个农户家里多少农地，多少耕地，多少宅基地，多少山林，先丈量，丈量完以后发证，发证以 后就有法律主体确定，这是他的地，流转要以他为主体，不能上头怎么压下去，压下去看起来资源配置合理了，收入关系是不合理的。10年以后城乡全面要素对 比，围绕这些年的经验做了一些研究，下面具体给各位介绍一下。

　　第一，介绍一下什么叫挂钩政策。04年国务院的一个文件定的，简单的思路就是农村也在扩大，城市也在扩大，这是逆城市化政策。农村的那块地如果 减少了，建设用地减少了，耕地扩大了，我就把这块建设用地的指标用到城市，简单讲就是这么一个政策，设计得非常好。但是这个政策是一个资源配置，里头没有 主体。是谁跟谁挂钩？谁当主体？用什么形式？含义到底是什么？这个都是北京制定的政策，要用地方的时间来丰富。

　　我先把这个故事给大家看看，比如这是一个传统村庄，很多农户占了很多建设用地，宅基地，不能种庄稼，也不能耕地，做一个规划，设一个新区，一定 要以规划为前提，在这片农村建一个新的中心村，设计以后，原来的占地是50亩，现在的地要密一点，高一点，两层两层半，适应农民的要求，把农民传统的居住 模式要节约一点，咱们两型社会有一个节约利用土地的含义。规划好了以后，跟农民去谈，怎么谈呢？原来有多大地，到新的地方原来的地怎么折价，原来的房怎么 折价，自己补多少钱，谈好一户签一户合同，建新房，建了新房把老房拆掉搬过去，拆旧建新，然后一户户谈一定要农民同意的，同意好了以后，旧房子拆掉住到新 区去，老房子拆掉复垦，绿颜色变成耕地，剩下两户不同意，就同意农民的意见，不愿意搬就住在老的宅子。同意的50亩里头有48亩同意，新占地多少？20亩 地。

　　星星是分散的，月亮是集中的。48亩减去20亩，等于增加了28亩耕地。这28亩原来是盖的房子，农民破破烂烂的房子，盖房是权利，现在好，把 权利抽出来，抽出来以后调到城市用。这28亩新增的实际上是一个指标，怎么用？这是一个简单的讲法。都是中心城市贵，外圈便宜点，再外圈更便宜。最内圈 500万，成都最贵的达到上亿的拍卖，现在手里28亩指标就找地方落，落到贵的地方，这个指标不就可以释放一个千里吗？落到最贵的圈，底下的地原来是农 地，把这块农地移到地价低的地方去，把建设用地移到地价高的地方来，这个做法实在妙不可言。

　　原来农民自己怎么搬得动？盖新房要钱，城市有个地价成长，只要拿出一个零头，农村这些问题都解决了，又不是无偿解决问题。这里头提出了一个新的 学问，就是重新配置位置，不是配置土地。农业文明的土地和工业文明的土地是两种不同的土地观，城市文明重视的是位置，可以移动这个位置。建设用地本身就是 一个有市场价值的权力，物理上看怎么把农民的地移到城里来，移不动？经过我们这套操作，增减挂钩就可以移过来。你把房子搬到新的地方去，新的地方房子投资 怎么来？就是利用两地差价来，一复垦这块地变成耕地。这是我访问成都的时候，拍下的新村，就是月亮对不对？叫做羊安镇仁和新社区，跟农民签合同选房。后来 不同意的农民都后悔了，开始不相信这样的好事情，当地真建成100多户住到一起，又热闹，基础设施又比原来好多了，有下水道，第二期农民就积极了，要求参 加。然后你看成是文明就下乡了，过去农民盖房子哪有用工程师、哪有设计？很多房子十几年就烂了。现在的房子设计院参加进去、工程师参加进去，可以盖永久性 的建筑，不要种地种十年盖个房。

　　这是村大队支部书记，他主导了这个新村建设，叫雍长清，名片上面是法人、董事长，原来的村庄复垦了。这是新的农民的小区，做得最好的一件事情修 了养老院，很多孤寡老人，孤寡老人怎么办？谁管？占的地不少，进入这个城乡挂钩以后，孤寡老人的地都变成资产，住上福利院。原来分散的宅基地，把权利腾出 来了，地在农村，没拿走，不过变成耕地了，耕地的收入还归农民。这是一家一户签的合同，非常复杂的一个工作，老房子怎么算？你大我小我们家这块宅基地土改 的时候就分来的，这里头的学问，我们很多大学生村官到了村里头，要弄清楚这些事情，那得研究生水平，不下功夫是搞不懂的，搞懂了之后就挖出了一个财富出 来，这是复垦。我开始不知道什么叫复垦，农村这个房子投资进去，然后复垦，两三年就是好地，这个地好好种。

　　这套做得很好，04?07年是全国增减挂钩面积最大的一个城市，但是三个集中当中也遇到了很多协调问题。因为我们做工作一层一层，对指标、对任务，目标责任制，基层干部就会粗糙一点，涉及房、涉及地，这是农民的命根，处理不好，三个集中当中也会伴随出一些新的矛盾。

　　调查研究以后成都做了决定，农民为主怎么实现为主？自愿，怎么实现自愿？确权，这件事情是60年来没有完成的事情，中国农民不是拉美农民，经过 承包到户是有资产的，有地有房，但是这个地和房边界不清楚，没有法律表达，城里居民有个房地产，就有一个证，这个证起什么作用？就是表明这个资源的法律归 属。第二，因为归属很清楚，你就可以转手，转手资产就变资本，就可以增值。

　　你不能转也不能抵押，农村哪有正规金融？金融部门说农村没有抵押过？有财产，关键是财产边界不清楚。早发现这个事情的地方干部，一直做农村工 作，后来调到四川市做房管局的局长，一管城市发现城乡区别在这个地方，农村也有财产没有证，没有转让机制，城里的居民都有证，所以城乡统筹首先要权利平 等，不能说城乡人民过的生活都不一样，权利得一样，确权。这个工作讲起来，好有意思。因为几十年没有理这头乱麻，最后发现县委工作组进去不行，处理不了问 题。后来组建了长老会，实际上是村里头历年当过队长、支书的，老百姓威望高的选出来，选出村庄自理委员会，这个房子谁的，这块地谁的，谁承包的？没纠纷就 通报，有纠纷，长老会议事，是村庄民主非常重要的一个新的创造。最后在这个基础上然后都没有意见了，报给县政府，没有疑义就办证。

　　一个当地农民手里好几本证，宅基地证、农地承包证、山地承包证，这都是给大规模经济一个基础设施，确权反正我们是高度评价，这个东西是农民走上 市场、农民变成城里人非常重要。到农村打工有证就不怕，因为权利就是你的财产，你可以在广东打工，然后处理自己的财产。这是土地证党的十七届三中全会通过 土地承包长期不变，证上时间就写成了长期、长久，中央文件写的长久不变，写入到土地承包证里面去了。长久是什么意思？过去三十年哪年到哪年，长久是什么意 思？支部书记回答说，长久就是你们如果不变，我们就不变了，这是了不得事情，这是重大的一个进步。

　　再是土地实侧面积，地块，东到哪西到哪，房子到哪。这个做完下一步工作就来了。为什么？你有了权利就可以自主转让，正好发生地震， 好多农家房子震踏，中央补贴每户两万，修不了房子，开始了三年回到永久性住房，后来是两年。这么多农户怎么重建？哪来资源？这是我们调查的一个村子，过去 一点没有办法，后来发现很简单，村民出地，村里出钱联建，这个村有风景资源，清晨山后山，原来城里很多老太太、年轻人夏天就在那里住几个月，农民的房子比 较差，城里人说能不能我来改造改造，我盖一个房行不行？过去的集资不行，联建就给了这个机会。

　　地震一个月以后，成都市委市政府出了联建政策，联建要求外来投资方有权对农村的宅基地投资，但是有一条先要把农民的房子修好，修好他的再修你 的，到底多大一块归他，多大一块归你，中间价怎么谈？你们俩谈，政府维持公道。高个子是本地农民，矮个子是成都人，姓邓，原来父母就是跑到那里消夏，一边 是农民的房，再修一套他的房，土地证上写着使用权40年，为了这块地40年的使用权，帮农户投资盖房子花了多少钱，折成土地，一亩地164万，整个村庄引 进1个亿的资金。这个事情如果没有这套政策，这个资源、这个潜力是释放不出来的。现在已经修成了非常漂亮的农村旅游的胜地茶坪连锁。这是他修的农民集中的 房子，所谓一对三十五，刚才是一对一的连接，后来是一家公司进去跟三十五户农民签，剩下的地搞乡村酒店，搞农村度假区，城乡都可以。

　　这是另外一个故事，如果没有度假资源怎么办？你把土地指标腾出来，这是都江堰金陵二组的故事，图像是当地的队长，曾经到阿坝地区做过生意有点见 识，知道有联建政策，有挂钩政策，78户人家，283亩土地，08年90%的房子损毁，腾地建一个房子，原来的土地复垦，跟国土部门交换灾后重建的投资， 村民同意，最后是周围的组，其他生产队的都来参加，修成180户的新村，然后腾出的土地资源一共是150亩建设用地，40亩建新城，星星是150亩，节约 了110亩土地，其中70多亩是按每亩15万的代价跟都江堰国土整建中心换来1100多万建一个新村，还有一地实地资产，震后修了一条公路，位置非常好， 到成都土地交易所去举牌，让愿意投资的人来竞标，最后一亩四十年的使用权卖到44万，一共筹资1500万，整个村庄用土地的资源筹资2700万元人民币。

　　大家看看这个村庄？这是我们去调查时拍到的，原来全震垮了，这是新的村庄。地震一年多一点就修成了，这是小卖部，这是茶馆，这是村民家里。这就 是30多亩的湿地资产，城乡对流，过去农村的房子城里人怎么去？经过这一轮，以后年轻人到城里，老年人出来，双方的资产都可以增值。

　　这里头一个关键的，我刚才讲到有一个成都交易所。土地无论指标还是生物资产，87年练就一套本事，可以用市场机制出价高者得，把这套用到集体用 地建设上来，两个市场，可以把土地拿去拍卖，通过流转实现资产变成资本，实现增值，然后中间那个谈出来的价就是收入分配的比例。我们在那里搜集了几千个案 例，联建的案例、合作建设的案例，农民自主开发的案例，统计看到农村通过土地可以获得很大一块收入。实际上就是分享城市化，而城市也不是无偿的支援农村， 获得了城市发展的土地指标，城乡两利。

　　这个事情在成都越看越有信心，不管国际市场上怎么风云变幻，这里头有多少的投资消费增长量？ 一个村庄重建，那个建筑、那个使用的材料、钢材、水泥、砖头带动一波经济增长。咱们世界第二位老是农村看去破破烂烂，城市像欧洲，农村像非洲，没法交代， 城里人也不舒服，下去一看舒服吗？欧洲农村建那么漂亮是有投入。这次成都的改革，我们看到至少希望有，现在完成整套的已经是几万亩土地，一片一片来，按照 正确的路走下去，城乡两并。当然遇到新问题是这波房地产调控，城市的地价受阻，发动机一受阻，怎么带农村？这是新的话题，最近在研究这些东西。

　　总结

　　但是总体来看，不管经济波动怎么样，这是一个非常有深厚根基的中国经济增长的路子。但是我在最后强调一次，城市化是中国未来增长的一个无可置疑 的增长潜力的所在，但是真要把潜力挖出来，我们的体制、政策、观念、操作都要发生很大的改革。因为已有的现成的土地征地为中心的制度，如果不改革，城市化 潜力是不能顺顺当当释放出来。十三届三十全会大体划了改革的路数出来，将来土地分两块，商业运用是一块制度，那是以市场为基础的，而且是要让国有土地进市 场，集体土地也可以进市场，至于工业用途、国防的用途、救灾的用途，涉及到全国人民利益的用途，还要保留征地制度，但是那个征地要给予合理的补偿。

　　我们的城市是商业文明，大量的土地用途是商业文明，要在这里头找到城乡人民和谐发展、共享发展成果的一条新的路数，要把中国目前指标上看还比较 落后的城市化率，在看得到将来有一个显著的提高，在这个过程当中，推进中国的经济增长。当然，成都这个看法有很多不同的意见，有各种担心，这些担心都有道 理。咱们在中国现有的政治状况下，很多基层干部的权利监督平衡还不够，不管上头多好的政策，也可能会胡来，农民的权利，有些地方发了证，是不是能保护自己 的权利？除了党政要保护农民的权利，我们的法院系统、司法系统怎么能够介入到财产，保护财产防止侵权当中去，这里面有大量的课题。

　　同时农民千家万户也会引来很多新的矛盾，对每一个户型，到每一个村庄去，讨论一个新的方案，参加讨论就是一个学习的过程，很多新的观念会进去的 一个过程，这里头有大量的课题值得研究。但是，也许我们的判断，搞了四年以后，带有我们的局限性。但是我们总的来说，对这个改革是高度的尊重，高度的赞 赏，特别是以确权为基础，带动资产的流动、集聚、资本升值，让城乡人民分享，会给中国经济带来下一波强有力的增长。我们把这个定义为中国经济的下一个增长 极。