广东省佛山市顺德区，位于广东省南部，珠江三角洲平原中部，是“国家综合改革试验区”和“广东省直管区”（ 2009年9月29日广东省人大常委会表决通过的《广东省人大常委会关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》，就从法律层面赋予顺德地级市的管理权限。），中央、广东省赋予顺德的两项重要使命是“先行先试”和“创新”。 党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，十七大进一步提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的战略部署。顺德区作为“国家综合改革试验区”和“广东省直管区”，积极推进落实公共服务均等化，探索均等化下设施布局，明确均等化实施机制是顺德实现“先行先试”使命的重要体现。

    2010年7月由顺德区发展规划和统计局牵头组建了由广州市城乡规划设计研究院、中国城市规划设计研究院、中山大学合作形成的规划团队，开展基本公共服务均等化的规划编制工作。这项工作的任务就是明确均等化的实现路径，并立足现状制定有针对性的实施计划，旨在尽快推进顺德全区的基本公共服务均等化，缩小直至消除城乡间、区域间、不同人群享受基本公共服务的差距，确保每一个公民能够分享改革发展成果、平等享受基本公共服务。目前，顺德区公共服务及设施均等化规划已经完成初步成果，本文就该规划一些探索性的规划方法进行介绍。

公共服务均等化的内涵

    基本公共服务是指在公共服务内容中，根据经济社会发展阶段和总体水平，为促进社会公平正义、维护社会和谐稳定，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。从范围看，是公共服务范围中最基础和核心的部分，受特定阶段制约和需求层次要求，体现为各类公共服务及其内部各层次服务中最应该且可以得到优先保证的部分。

    基本公共服务均等化，是指在基本公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利，享受的基本公共服务水平大致相当。因此，均等化并不等于绝对平均，并不是强调所有公民都享有完全一致基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有公民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。均等化将使地区间、城乡间和个体间享有大致相同的基本公共服务，得到平等对待。

顺德区实现基本公共服务均等化的背景

    从顺德来看，改革开放30年来，顺德经济社会实现了跨越式发展，取得了瞩目的成就，发展方式已逐步从追求经济总量和发展速度向追求质量和人均共享转变，从按行政区域配置资源向按经济区域配置资源转变，进入实现人的全面发展的发展型社会阶段，社会事业取得重大进展，多项基本公共服务指标居全省前列。近来，党和国家领导人又多次提出广东必须加快发展、率先发展、协调发展，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程中发挥“排头兵”作用，在此形势下，顺德再一次成为改革创新的“先行先试”地区。从社会经济发展来看，顺德推动公共服务均等化发展有以下几个动因：

（一）顺德发展转型进入关键时期

    改革开放30年来，顺德经济社会发展水平不断提高，从综合发展水平看，顺德已由生存型社会向发展型社会转变，经济社会发展阶段处在历史的新拐点。当前，顺德迫切需要通过政策调整和制度创新，破解发展进程中面临的阶段性矛盾和问题，顺利实现发展转型。 

    1、实现由偏重经济总量向注重经济质量转变的关键时期。顺德的经济总量近年来虽然在全国同等级地区中一直位于前列，但人均GDP却低于江苏和浙江，全区可供利用的土地资源严重不足，远低于联合国划定的0.053公顷的警戒线；全区空气质量下降，水质污染日益严重，环境安全形势较为严峻；能耗依然较大，单位GDP能耗比美国、日本、英国等发达国家分别高2.3倍、6.2倍和3.2倍。实践证明，依靠拼资源、拼成本的粗放型传统发展模式，难以缩小与发达国家和地区的差距，是一种不可持续的发展，必须实现从偏重经济总量到注重经济质量的转变。

    2、实现由不平衡发展向统筹兼顾协调发展转变的关键时期。改革开放30年来，顺德在保持经济持续快速增长的同时，城乡及区域发展不平衡的问题越来越突出，居民的收入分配逐渐拉大。

    3、由偏重外源型经济向内外源型经济协同发展转变的关键时期。近年来，顺德积极采取措施促进民营经济和中小企业发展，在提高内源型经济比重方面取得了显著成效，但内外源型经济协同发展的格局远未形成。在人民币存在升值压力，珠三角地区生产成本全面上升，利用外资的比较优势不断弱化，国际贸易保护主义盛行的大背景下，如何统筹利用好国际国内两个市场、两种资源，仍是一个相当艰巨的任务。

    4、实现由只注重经济建设向关注经济建设的同时更加注重社会建设，着力保障和改善民生转变的关键时刻。

（二）顺德发展转型要求推进基本公共服务均等化

    从顺德面临的突出矛盾看，发展转型对基本公共服务均等化提出了新的要求。在经济转轨、社会转型大背景下，人的全面发展又高度依赖于基本公共服务均等化以及相关政策和制度安排。

    1、产业升级迫切要求通过基本公共服务均等化提高劳动者素质。

    通过公共财政制度的不断完善，使基本公共服务惠及全体居民，实现从“重物轻人”向坚持“以人为本”，提高劳动力素质转变，推动创新型顺德建设，形成以高新技术产业为先导、先进制造业和现代服务业为主体、现代农业为基础、三次产业协调发展的新格局，已成为顺德经济发展方式转变的关键所在。

    2、共享式发展迫切要求通过基本公共服务均等化建立起完善的再分配机制，有效缓解城乡和区域差距。

    改革发展新阶段，顺德要解决城乡和区域发展差距问题，应在尊重市场规律的前提下，完善政府的再分配功能，通过基本公共服务均等化，赋予农村、落后地区居民和困难群体平等的发展机会和发展权利，缩小城乡、区域和不同社会群体之间的收入分配差距，充分调动劳动者的积极性，优化劳动力资源配置。

    3、内源型经济发展迫切要求通过基本公共服务均等化稳定广大社会成员对未来的预期，提高消费率。

    从长远发展看，以基本公共服务均等化为重要保障，引导和扩大居民即期消费，形成巨大的消费市场，将为内源型经济发展提供不竭动力。从顺德的实际情况来看，长期存在消费率偏低的问题，一方面反映了顺德多数社会成员生活水平提高慢于经济增长速度，另一方面也使得发展转型缺乏应有的市场基础。因此，迫切需要加快推进基本公共服务均等化，有效提高中低收入者的福利水平，提高居民对未来的预期，在扩大内需方面取得实质性突破。

公共服务均等化实施策略与政策机制

（一）规划方法

    顺德均等化规划在现状调查的基础上，首次将“现状问题”量化为“目标差距”，通过落实上位规划，比较同类城市相关服务发展的先进水平，将“目标差距”分解为“实施指标”， 结合城市空间，将“实施指标”落实到“空间坐标”，实现“规划目标”、“实施指标”、“空间坐标”的三标合一，从而保证设施规划的科学合理。在三标合一的基础上，将“空间坐标”转化为“部门计划”，以部门计划为基础，结合顺德“大部制”地方行政组织架构，落实权责，制定相应的实施策略和政策保障机制，从而保证规划顺利有效的实施。

（二）实施策略

    1、差异化拟合，实现均等化服务。由于长期的市场化运作，在公共设施服务均等化方面存在地区差异、城乡差异、服务人群差异、设施类型差异等差异性状况；本次规划应加强对公共设施分布差异性问题的拟合，实现均等化服务。

    根据现状调研情况，全面分析顺德目前基础公共设施差异性的类型与基本状况以及在空间分布上的特征。通过规划，重点加强弱街镇、弱社区、弱势人群、弱势类设施、紧缺性设施的完善化布局，制定差异化拟合的行动安排。

    2、政府主导，市场、社会化运作，加快公共服务发展。基础公共设施服务均等化是政府职能中的重要工作，在操作层面，仅有政府的财政较难全面解决所有公共设施服务缺失的问题，因此，在政府主导之下，应积极有效地利用市场机制和社会资源，完成公共设施服务全面均等化的目标。

    根据各类公共设施的重要度，分级分期建立多级、多方财政来源制度；政府资金重点转向紧缺型、弱势群体需求型的公共设施；制定鼓励市场资金、社会资金对弱势群体公共设施服务需求支援的政策。

    3、落实权责，制定部门行动计划。以设施布局和设施建设计划为基础，制定由区相关职能部门与街镇主管部门共同参与的行动计划，落实各类基本公共服务政策细则的制定和公共服务设施建设推进方面的权力与职责，实施跟踪监督；市区级主要基本公共服务设施用地在规划中予以定位，并划定范围严格控制；街镇级主要基本公共服务设施用地在采取定位与标准结合的方式进行控制，明确街镇级基础公共设施的定位，对街镇级基础公共设施应提出建设标准；社区与村庄级公共服务设施采取标准制定与试点结合付诸实施。

    4、合理布局，积极利用存量资源。通过规划布局，根据有关标准，在新建区预留且严格控制基础性公共服务设施的用地；结合三旧改造，增加基础公共服务设施的配套用地；对扩大规模、原址增建改建的公共设施建筑，考虑适当提高容积率，配合周边地区改造来改善外部环境；考虑在街镇、社区（村庄）等级别的公共设施用地选址与建设上，实行部分功能的基础公共设施归并合建，部分文化设施等可利用一些旧建筑进行改造；相邻地域内的部分基础公共设施，在满足基本服务人口的条件下，实现资源共享。

（三）政策机制

    1、政策创新机制。在现有的政策条件下，顺德公共服务均等化的实现还存在较多的政策性障碍，为有效推进规划落实，早日实现公共服务均等化，顺德公共服务均等化规划在公共教育、公共卫生以及公共文体等方面提出了创新性的政策机制，主要体现在以下几个方面：

    （1）公共教育方面，推动公办幼儿园教师纳入事业编制，将公办幼儿园教师纳入事业编制，实行工资统发，教师待遇参照小学教师执行；建立外来工子弟入学优惠政策，降低外来务工子女入园、入学门槛。区财政对招收外来工子女超过50%的幼儿园和义务教育学校进行财政补贴。建立校长、骨干教师交流机制，校长任期四年，凡评估合格可以连任者，须在校际间轮换；全区教师实行统一管理、统一调配，优质师资优先向薄弱学校倾斜，骨干教师按照每年不低于骨干教师总数15%的比例进行校际交流。

    （2）公共卫生方面，建立政府购买公共卫生服务竞争制度，制定公共卫生服务项目目录、服务标准，建立公共卫生服务商目录，制定准入与退出机制，引入竞争机制，通过招标购买公共卫生服务，提高公共卫生服务质量，降低服务成本，扩展服务覆盖范围；建立医疗集团改革制度，探索以托管形式由高等院校、区属医院管理镇（街道）医院，形成区-社区两级医疗服务体系。探索成立2-3个区域性医疗服务集团，优化布局、整合资源，形成各集团之间良性竞争；建立基层医疗服务机构经营模式改革，改变过去由区级、街道级医院承担社区卫生服务站运营的模式，加大政府对社区卫生服务站财政投入，政府承担人员经费、服务经费以及基建经费，在财力保障范围下加强基层社区卫生服务公益性。

    （3）公共文体方面，重点建立政府购买公共文化体育活动制度。推行政企分开、政事分开、政社分开、营利性与非营利性分开，以政府采购公共文化服务和产品为主导，打造巡演、进驻社区演出、公益性文化品牌。

2、财政投入及保障机制

    （1）事权财权实施机制。顺德正在推行财政体制改革，对区与镇（街道）事权和财政支出的划分、区与镇、街道财政收入的划分及分成比例、核定补助基数、出口退税负担办法、土地收益分成等政策做出细致规定，重点是建立与之配套的实施细则和考评办法。同时，需要定时建立反馈机制，评估事权和财力分配的合理性，根据基本公共服务均等化的要求合理调整区与各街镇财政收入的划分及分成比例。

    （2）财政预算改革。建议从三个方面入手深化财政制度改革。一是提高财政预算公开性和透明度，提高基本公共服务财政预算编制、预算审批、预算执行以及预算评估和决算等各环节的透明度，向社会公布，接受社会监督。二是全面推行零基预算，不考虑过去年度的收支状况，一切从零开始，根据当年度经济、社会和各项事业的发展变化趋势，按照“量入为出、收支平衡”的原则安排预算收支。三是改革预算编制方式，深化和规范部门预算，包括进一步细化科目类别，调整预算支出范围，对于原来分类中不属于政府职能的予以删减，对加强的职能特别是基本公共服务职能适当增加。

    （3）优化财政支出结构。按照基本公共服务均等化的要求，建立公共服务投入的稳定增长机制，逐步增加基本公共服务财政资源投入总量，实现财政资金进一步向基本公共服务领域倾斜。破解城乡二元公共服务体制障碍，将完善农村基本公共服务作为近期工作重点，在财政投入中，优先保障农村和落后街镇基本公共服务的投入，确保农民能够享受与城市居民同质化的基本公共服务。

结语

    本次公共服务均等化规划，以设施布局为平台，为公共服务均等化提供物质基础，以政策机制及实施计划为抓手，为公共服务均等化提供实施保障，建立设施与服务并重，硬件基础与软件平台共同发展的规划模式。

    从布局模式上看，由传统的平均分配模式转变为以人口分布预测为导向，结合总体规划布局方案，综合分析人口密度、开发强度、现状设施分布、服务半径等多种因素的综合布局模式。

    从规划内容上看，由注重传统的空间规划向公共政策与空间布局并重转变，由空间布局向实施计划转变，更加注重规划的可操作性。同时，本次规划在传统规划较少涉及的财政投入机制方面进行了有益探索，结合设施、人员投入规划与预测，通过财政投入测算和财政可支配能力分析，指导政府在财政投入总量控制的基础上，结合地方实际发展需求合理分配各类公共服务的财政投入比例。

    总的来看，顺德公共服务均等化服务及设施规划是一次利用综合改革配套区的政策优势，利用顺德党政合署的“大部制”体制改革机遇，通过合理布局，明确机制，制定计划，落实权责，实现发展目标、配置指标与空间坐标的“三标合一”，在落实公共服务均等化方面做出的有益尝试。顺德在尝试推进基本公共服务均等化的新方法和路径的过程中取得的成果与经验，提出的城市发展模式的新主张、新探索与新实践，对地区乃至全国而言，将具有示范性作用。