蓝皮书指出， 2000年以来，北京市流动人口总量一直呈现高速增长的势头，年均增长70万。未来北京市流动人口持续增长的势头可能还将延续至少20年。北京市急剧膨胀的流动人口规模，将给北京市经济社会资源环境带来严峻挑战，现阶段北京人口规模调控已刻不容缓。

　　北京流动人口的无序流动造成了城市秩序混乱，公共资源不足，交通压力明显，治安形势严峻。流动人口的无序居住造成了房屋租赁市场混乱，城乡结合部流动人口聚集问题严重，违章建设大量存在。

　　而且，随着流动人口总量的增加，登记流动人口占全市实有人口的比重已经达到了40％，有些流动人口重点地区甚至出现户籍人口和流动人口倒挂。大量流动人口不仅保持相对稳定，而且长期定居的倾向更加明显，已成为实际意义上的北京市民。

　　蓝皮书认为，人口不单是北京自己的问题，而是事关北京在全国的城市化进程、功能区定位、产业结构升级和转移等重大问题中的结构功能定位。以户籍人口为 主要对象和参照的人口调控思路和模式，难以适应人口结构及发展变化的要求。必须用实有人口的理念统领首都人口发展战略、管理服务模式、各种政策和措施的制 定和实施。具体而言，实有人口应根据居住或滞留时间分为永住人口、常住人口、短住人口、暂住人口、过往人口五类。

　　蓝皮书指出，首都北京城市功能超载是人口困境的根本原因，向外疏解不符功能，紧扣首都北京城市功能定位，是化解人口流动梗阻的战略方向。必须梳理与首 都城市功能定位不符的功能及组织。把中低端制造业、低端批发市场、部分院校（特别是民办大学）、部分医院（特别是传染病医院）和部分不必在京的党政军机构 疏散出北京地区。只有这些功能及机构实现外迁，为之服务的常住和流动人口随之外迁，才能从根本上缓解首都人口压力。

　　此外，梳理并外迁与首都功能定位不符的机构，必须有中央政府的支持和组织保障。建议成立包括中央党、政、军主要机构领导和北京市领导的“首都委员会”，统筹规划、调控首都的功能及人口。