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2021年12月03日
星期五
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农业转移人口市民化
时间:2021-06-11 10:04:49  来源:城市化网 
溯源
  “农业转移人口”称谓的产生和使用,最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议:在部署2010年经济工作的主要任务时,会议明确提出,“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。而后,“推进农业转移人口市民化”在中共中央和国务院有关文件以及国家部分领导讲话中多次出现,已经成为我国积极稳妥推进城镇化的核心任务。

什么是农业转移人口市民化
  农业转移人口市民化指从农村转移到城镇的人口,在经历城乡迁移和职业转变的同时,获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。
  农业转移人口市民化的主要标志包括社会身份的转变、政治权利的平等、公共服务全覆盖、经济生活条件改善、综合文化素质提高、广泛的社会认同等六个方面。

现状
  2017年1月23日,原建设部总工程师、时任中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德钧说,当前,我国农业转移人口市民化明显滞后,按照国家统计局刚刚发布的数据显示,全国人户分离人口(即居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口)2.92亿人,比上年末减少203万人,其中流动人口2.45亿人,比上年末减少171万人。可见2.45亿农民工不能市民化,仍然处于“半城市化”的状态,没有享受或者没有完整地享受城市居民应该有的国民教育、医疗卫生、社会保障、社会救助、住房保障,以及选举权和被选举权等这样一些政治权利。
  金德钧介绍说,城市化委员会“2012年中国城市化率调查报告”显示,我国的户籍城市化率为35.33%,与52.57%的城镇常住人口城镇化率相差达17.24个百分点,涉及人口达2.32亿。由于我国在户籍制度上已经取消农业户口,2013年之后的户籍城市化率的相关数据已经无法统计,但我国“半城市化”是现实存在,并将持续相当长的时间。
  
有多少农业转移人口要市民化

  2021年3月5日,李克强总理作政府工作报告,明确“十四五”时期要深入推进以人为核心的新型城镇化战略,“加快农业转移人口市民化,常住人口城镇化率提高到65%。”

       2021年3月8日,国新办就深入贯彻新发展理念,确保“十四五”开好局起好步有关情况举行发布会。国家发改委副主任胡祖才表示,“十四五”时期,我国城镇化率处在60%—70%,所以这个阶段还是一个较快发展的中后期,也是全面转型的关键期,要坚持走中国特色新型城镇化道路,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,全面提升城镇化发展质量。深化户籍制度改革,有序推进农业转移人口市民化。目前仍有2亿多农业转移人口没有在城市落户,部分已经落户的还存在市民化质量不高问题,推进农业转移人口市民化仍是新型城镇化的首要任务。要坚持存量优先、带动增量,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务全覆盖,加快促进农业转移人口全面融入城市。

  
农业转移人口市民化面临的障碍
  中国社科院《城市蓝皮书》认为,推进农业转移人口市民化,主要面临着成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥和承载力约束等六大障碍。
  农业转移人口市民化的成本主要是指农业转移人口到城镇定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务等所需进行的各种经济投入。根据报告测算,我国农民工市民化的人均公共成本平均约为13万元;人均个人支出成本全国平均约为1.8万元/年;除此之外,绝大多数农民工还需要集中支付一笔购房成本。较高的市民化成本不仅给政府带来一定财政压力,更给大部分农业转移人口带来难以承受的经济压力,严重阻碍市民化进程。
  农业转移人口市民化的制度障碍主要体现在户籍制度及其附属的公共服务和社会保障、土地制度等方面。
  农业转移人口市民化的能力障碍主要体现在受教育水平、职业培训等方面的影响。
  我国城乡割裂的文化,形成了农业转移人口市民化的文化障碍。城乡文化差异往往使农民进城后产生不适应。导致农业转移人口与城市原居民两大群体间存在隔阂、疏离,甚至是摩擦和冲突。
  城镇居民对新进入者的社会排斥也是农业转移人口市民化的重要障碍。另外,农业转移人口市民化还面临着城市承载力约束的障碍。
  
农民工市民化的误区
  北京市农村经济研究中心研究员、法学博士、中国国际城市化发展战略研究委员会乡村建设专委会副主任张英洪认为,实现农民工市民化已成为国家公共政策的基本取向,但在有关农民工市民化问题上,仍存在一些认识上的偏差和实践上的误区。
  一是只强调农民工市民化的成本,而忽视农民工进城务工的贡献。应该说,改革开放以来,亿万农民为城市的发展作出了巨大贡献,但由于城乡二元体制的影响,进城务工的农民工没有获得城市居民身份,没有享受与城市居民平等的基本公共服务,这是极不公平的政策制度。各个城市为农民工提供的公共服务,远远低于农民工为城市建设所作出的贡献。如果说测算农民工市民化的成本只是出于财政预算的技术考虑,这是可以理解的,但如果以农民工市民化成本为借口阻止农民工市民化进程,那就陷入误区了。其实,所谓农民工市民化的成本,就是农民工应当享有的基本公共服务,而这些基本公共服务,即使是农民工没有进入城市而在农村生活,也应当平等享有。农民工市民化的成本,其实是政府对农民社会保障的长期欠债。为农民工提供基本公共服务,是政府的重大职责,是坚持“以工哺农”、“城市支持农村”的重要体现。农民无论是进城务工还是不进城务农,都应当公平享有社会保障等基本公共服务,政府对此责无旁贷。其实,从社会文明进步的角度来看,农民工市民化的收益远远大于其市民化的成本。如果我们要走向文明,那么我们的整个民族和国家都将从实现农民工市民化中获益。长期以来我们习惯于建立歧视性的制度安排,同时又习惯于在歧视性的制度安排中治国理政。时代发展到今天,我们不能再坚持和延续历史上不平等的社会制度安排了。
  二是只强调中小城市农民工市民化,而忽视特大城市农民工的市民化。这种观点几乎是政学两界的基本“共识”。其实这种认识是非常错误的。大量农民工就业生活在大城市和特大城市,这是基本的事实。城市化的过程本来就是农民进城的过程。越是大城市,就越具有吸引人口的集聚力。像深圳这座人口上千万的特大城市,完全是在改革开放政策的号召下由成百上千万的外来人口共同劳动创造出来的。本来,“城市,让生活更美好”,但如果我们的城市对包括农民工在内的外来人口应当享有的公民权利视而不见,这绝不是现代文明应当具有的基本观念。一些人还以特大城市面临新的环境、资源承载压力以及“城市病”为由,拒绝给农民工等外来流动人口市民身份和基本权利,其实这也是一种严重误识。
  一方面,不能认为特大城市的资源、环境压力以及“城市病”是由农民工群体造成的;另一方面,要解决特大城市存在的资源、环境压力以及“城市病”,也不能只找农民工这个群体出气,将之赶出城门,或拒绝给予公民权利。有人还主张提高大城市和特大城市的生活成本,以此抬高大城市和特大城市的门槛,迫使农民工离开。这种人为增加农民工生活成本的“行政性市场调节”手段,并不是以人为本、关怀弱势阶层基本权利的善政。长期以来,大城市和特大城市就一直实行最严格的户籍控制政策,严格限制农民进城。时至今日,我国特大城市的户籍制度改革仍然没有迈开实质性步伐。社会文明进步的要求是,充分尊重农民工的自由选择权,农民工愿意选择在哪个城市就业和生活,这完全是农民工的自由,政府和学者都要给予尊重。
  无论是中小城市还是大城市、特大城市,凡是有农民工就业和生活居住的地方,都要建立平等开放的制度,给予农民工市民身份和基本公共服务,实现农民工及其家庭成员的市民化。任何城市都不能超越宪法规则之外而成为限制和剥夺农民工公民权利的特权城市。越是特大城市,投入的公共资源越多,吸引的人口也越多,越有责任将全体居民纳入基本公共服务保障网络之中,越要大力推进农民工及其家庭的市民化进程。
  三是不尊重农民和农民工意愿,强制推行农民工市民化。有的地方,把转变农民身份作为政绩,以行政手段强行改变农民身份,强制推行农民及农民工市民化。这就陷入了另外一种陷阱。我们看到,一些地方强制改变农民户籍身份的出发点,不是赋予农民以平等的户籍身份,不是为了让农民和农民工享有平等的基本公共服务,而是为了掠夺农民的土地财产权益。这种损害农民土地财产权益的假市民化现象必须予以制止。户籍制度改革必须与农民的财产权利脱钩,不得借改变农民户籍身份之名剥夺农民和农民工在农村的财产权利。户籍制度改革的真正目标是消除城乡二元户籍歧视,使农民与城镇居民一样在户籍身份和公民权利上完全平等,最终实现公民的自由迁徙。在实现农民工市民化上,国家应当加快建立社会保障的全国转移接续,确保社会保障跟着公民个人走。公民自由迁徙到哪里,社会保障就要跟着转移和接续到哪里。
  实现农民工以及家庭的市民化,既是城市支持农村、城市回报农村的具体实现形式,也是城市实现自我持续繁荣发展的可靠保障。特别是在当前经济下行压力增大、人口老龄化加剧的背景下,劳动力短缺将成为各城市追求健康发展的最大约束。实现农民工及其家庭的市民化,将是城市自我救赎的不二选择,也是我们的城市迈向文明的一个标杆。现代国家治理的基本底线是,确保每个公民在全国范围内的权利平等和选择自由。全面实现农民工及其家庭的市民化,是对国家治理现代化的重大考验。
  
农业转移人口市民化与经济增长
  数据统计,农民工是新生代的主力军。在全国的加工制造业中,从事的人数中约有68%为农民工,建筑业约有80%,第三产业约有52%。他们既是市场经济中的重要劳动力因素,同时也对扩大城镇内需与农村内需具有重要作用,已经成为中国经济增长的潜力股。
  农民工市民化对扩大城镇内需的影响有:
  农民工市民化能够提高农民工群体的消费能力
  农民工市民化能够转变农民工群体消费习惯
  农民工市民化有利于消费结构与生产结构矛盾的解开

  农民工市民化对扩大农村内需的影响有:
  农民工市民化能够促进农村资源配置更加优化,促使农村消费需求扩大
  农民工市民化能够促进农村居民的平均收入进一步地提高,增强他们的消费能力

  农民工市民化对经济增长的影响有:
  刺激居民消费,带动国民经济增长
  能够创造更多就业岗位,有利于增加就业
  促进人力资本积累,推动产业结构优化和升级
  增加城市住房支出,促进财政收入的增加

如何加快农业转移人口市民化
  中国经济体制改革研究会原会长宋晓梧就加快农业转移人口市民化建言:
  改革开放以来,大批农民进城务工,为我国经济社会发展和工业化作出了巨大贡献。目前,农民工已经成为推动国家现代化建设的重要力量,2018年全国农民工总量达到28836万人。工业化快速推进带动了城镇化加速发展。2018年末,我国常住人口城镇化率达到59.58%。虽然城镇化水平不断提高,但与工业化进程相比仍然明显滞后。特别是由于大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后,我国户籍人口城镇化率目前只有43.37%。城镇化滞后于工业化,会导致工业化发展缺乏足够的空间和要素,削弱工业化的后劲和可持续发展能力。改变城镇化滞后于工业化的局面,实现工业化和城镇化良性互动,关键在于加快推进以人为核心的新型城镇化,促进农业转移人口有序实现市民化。为此,应从以下几个方面加强理论研究和实践探索。
  促进城乡劳动者平等就业。长期以来,由于城乡二元户籍制度的存在与城乡劳动力市场分割等原因,农民工难以实现与城镇居民平等就业,这是造成城镇化滞后于工业化的一个重要因素。党的十八大以来,户籍制度改革深入推进,城乡统一的劳动力市场正在形成。今后,应继续深化户籍制度改革,全面实行居住证制度,进一步放宽城镇落户条件,从体制机制上解决城乡劳动力市场分割问题,实现城乡居民平等就业。坚持同工同酬,尽快消除农民工与城镇居民从事相同职业却获得较低报酬的现象,提高农民工在改善生活、积累财富、促进发展、抚养子女及赡养老人等方面的能力。落实更加积极的就业政策,加强就业服务和职业技能培训,提高农民工融入城镇的素质和能力。
  健全社会保障制度。改革开放以来特别是党的十八大以来,我国社会保障制度建设取得巨大成就,居民基本养老保险和基本医疗保险实现城乡并轨,在制度设计层面已实现全覆盖。但也应认识到,针对农民工群体的社会保障制度还不健全。解决问题的思路是让农民工享有与城镇职工相同的社会福利待遇,尽快让他们融入城镇,真正成为城镇职工;不宜为农民工单独建立一套社会保障制度,因为那样会进一步强化农民工与城镇职工的身份差别。
  推进城乡基本公共服务均等化。当前,城乡在公共教育、医疗卫生、社会服务等基本公共服务方面还存在明显差距,需要加大力度推进城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化,是实现劳动力等生产要素在城乡双向自由流动的前提条件,也是促进城镇化与工业化同步发展的重要基础。为此,应明确城乡基本公共服务均等化的具体目标,全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平,逐步建立城乡统一、市民与农民公平享有的基本公共服务体系。
  深化农村土地制度改革。促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,是推进新型城镇化的重要任务,也是发展现代农业的必要条件。为调动农业转移人口进城落户的积极性,应大力推进“三权”分置改革,在坚持农村基本经营制度的基础上,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益,将农民的户籍变动与“三权”脱钩,不以退出“三权”作为农民进城落户的条件。这不仅有利于促进城镇化与工业化同步发展,而且有利于加快农业现代化进程。
  
  

  
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