以50个地级及以上城市为对象

    一、引 言

    党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。而通过户籍制度改革，打破城乡居民身份限制，是促进农业转移人口市民化的关键。2016年10月11日国务院印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，要求“十三五”期间，我国户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户 1300 万人以上。到 2020 年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比 2013 年缩小两个百分点以上。这个目标的完成既要全国一盘棋统筹规划实施，又要根据人口流动规律和区域差距，有针对性地选择一些城市，采取特殊政策，实现重点突破。

    一般来说，地级及以上大城市是农业转移人口的主要吸纳地，根据《2015年农民工监测调查报告》，2015年我国外出农民工中流入地级及以上城市的有11190万人，占外出农民工总量的66.3%。其中，8.6%流入直辖市，22.6%流入省会城市，35.1%流入地级市。跨省流动农民工80%流入地级及以上大中城市，省内流动农民工54.6%流入地级及以上大中城市。因此，率先解决好这些大城市农业转移人口的落户问题，不仅有利于全国目标的实现，而且对于其他城市也将起到重要的示范和带动作用。

    本研究以4个直辖市城市、5个计划单列市、27个省会城市、14个常住流动人口规模在100万以上的地级市为研究对象，通过对其相关人口数据的分析，评估这些城市户籍人口城镇化率的现状、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距以及未来发展趋势。根据评估结果结合目前存在的主要问题，提出有针对性的对策建议，为“十三五”规划目标的实现提供参考依据。

    二、概念界定与评价方法

    （一）概念界定

    户籍人口城镇化率是相对常住人口城镇化率而提出的一个概念，指拥有本地城镇户籍的人口占本地常住人口的比例。［1］主要涉及两个指标的界定：（1）本地户籍城镇人口。按照公安部的统一部署，2016年我国取消了农业户口和非农业户口的区分，统一登记为居民户口。户口统一登记后如何辨别城镇人口，公安部给出三条标准：一是长期在城镇居住的人口；二是长期在城镇就业的人口；三是在城镇缴纳社会保险的人口。本地户籍城镇人口就是指拥有本地户籍，同时满足以上三条标准的人口。（2）本地常住人口。指实际经常居住在某地区一定时间（半年以上，含半年）的人口。包括四部分：户口在本辖区人也在本辖区居住的人、户口在本辖区之外但在户口登记地居住半年以上的人、户口待定（无户口和口袋户口）的人、户口在本辖区但离开本辖区半年以下的人。

    （二）评价方法与数据来源

    1.评价方法

    （1）户籍人口城镇化率：指本地城镇户籍人口与本地常住人口的比值，用公式表示为：Uh=Puh/Pt×100%，其中：Uh表示户籍人口城镇化率；Puh表示本地户籍城镇人口；Pt表示本地常住总人口。［2］

    （2）常住人口城镇化率：指本地城镇常住人口与本地常住人口的比值，用公式表示为：Ut=Put/Pt×100%，其中：Ut表示常住人口城镇化率；Put表示城镇常住人口；Pt 表示常住总人口。

    （3）户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距：指常住人口城镇化率减去户籍人口城镇化率，用公式表示为，Ud= Ut- Uh。

    2.数据来源

    本研究所需要的数据包括：（1）被评估城市2011年和2016年统计年鉴数据；（2）被评估城市国民经济与社会发展计划公布的有关数据；（3）部分城市“十三五”规划中涉及到的相关数据；（4）2015年中国城市统计年鉴和人口与劳动就业统计年鉴涉及的部分数据；（5）“六普数据”和2015年全国1%人口抽样调查数据；（6）2011年全国流动人口动态监测调查数据。

    三、评价结果及分析

    （一）城市户籍人口城镇化的现状

    被评估的50个城市是中国工业化程度高、城镇化步伐推进快，流动人口聚集度高的城市。从2015年这50个城市常住人口总量来看，共4.0139亿人，具有本地城镇户籍的人口有1.8709亿，按照户籍人口城镇化率计算公式，这50个城市户籍人口城镇率为46.61%。2015年全国户籍人口城镇化率为39.9%，比全国平均水平高出6.71个百分点。按照“十三五”时期全国户籍人口城镇化率达到45%的要求，从数据上看已经提前实现了预期目标。

    户籍人口的城镇化，特别是农村迁出人口的城镇化，往往是个人社会经济地位提升的结果。［3］从评估结果来看，户籍人口城镇化率排名前十位的城市分别是珠海市、西安市、太原市、大连市、青岛市、兰州市、银川市、沈阳市、成都市和杭州市。排名前十位的城市中，西部地区有5个，东北地区有2个，东部沿海地区有3个。排名前十的城市具有以下特点：一是本地城镇化推进速度比较快，随着本地城市规模的不断扩张，本地大量农业人口整体转为非农业人口，例如排名第二的南京市在2013年就完成了撤县设区，通过区划调整把仅有的两个县纳入城区范围。二是流动人口的规模相对较小，除了成都市和珠海市外，其他城市流动人口占常住人口的比例都相对较低，如西部地区的西安市、太原市、兰州市、银川市和东北地区的沈阳市。三是户籍制度改革比较早，城乡一体化进程推进快。比如排名第一的珠海市是我国最早推行户籍制度改革的地区之一，本地农业户籍人口已全部转为非农业户口；成都市是我国首批全国统筹城乡综合配套改革试验区，城乡一体化进程推进的速度比较快。

    排名后十位的城市分别是东莞市、温州市、榆林市、中山市、台州市、宁波市、深圳市、长沙市、嘉兴市和金华市。（见表1）在排名后十位的城市中，除了中部地区的长沙市和西部地区的榆林市外，基本上都是长三角和珠三角地区的沿海城市。排名后十位的城市具有两个特点：一是外来人口规模大、占比高。比如东莞市、深圳市、宁波市、中山市、嘉兴市、金华市外来人口占常住人口的比重均超过了50%，深圳市外来人口规模超过了800万，宁波市和东莞市超过了400万。二是部分城市城镇化推进速度慢，本地农村人口占比较高。比如温州市、台州市、榆林市和长沙市本地的农业人口比例比较高，再加上大量外来人口流入，面临本地农业人口和外来流动人口的双重压力。

    从区域间的比较来看，户籍人口城镇化率最高的区域是东北地区的四个城市，平均值为51.53%；其次是西部地区和中部地区的城市，平均值分别为48.65%和46.83%；东部地区的城市得分最低，平均值为43.20%。因此，提高我国户籍人口城镇化率的整体比例，东部地区是关键。

（二）常住人口城镇率与户籍人口城镇率差距

    2015年我国常住人口城镇化率为56.1%，户籍人口城镇化率为39.9%，两者之间的差距是16.2个百分点。从被评估的50个城市来看，常住城镇人口为2.9914亿人，常住人口总量为4.0139亿人，根据公式计算得出常住人口城镇化率为74.53%，比全国平均水平高出18.43个百分点。常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距为27.92个百分点，比全国平均水平高出11.72个百分点，表明其户籍人口城镇化率虽高于全国平均水平，但并没有完成与其人口规模相对应的目标任务。

    按照城市常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距进行排名，差距小的城市排在前面，排名前十的城市分别为拉萨市、西安市、青岛市、南宁市、长春市、济南市、南京市、重庆市、成都市和西宁市。排名后十位的城市分别为东莞市、深圳市、中山市、温州市、厦门市、佛山市、宁波市、长沙市、海口市与上海市。差距最高三个城市分别是东莞市为76.62个百分点、深圳市为68.8个百分点、中山市为62.49个百分点。其余的7个城市也都在35到50个百分点之间，远远超过国家的平均水平。这些城市都应该采取特殊措施，努力提高本地户籍人口城镇化率，争取在“十三五”期间缩小差距。

    从四大区域城市之间的比较看来，东北地区差距最小，4个城市平均只有18.77个百分点，稍微高于全国的平均水平；西部地区的13个城市次之，也只有19.21个百分点。东部地区和中部地区差距较高，东部地区平均达到32.67个百分点，城市内部差距也比较大，标准差为16.76；中部地区6个城市平均也达到了27.99个百分点，比全国平均水平高出11.79个百分点。

    （三）户籍人口城镇化率的进展及趋势

    “十三五”时期我国户籍人口城镇化率的目标是每年增加1个百分点以上，如果以这50个城市“十二五”期间户籍人口城镇化率的速度作为参照，可以对其“十三五”期间的发展趋势进行分析。根据数据测算，2010年这50个城市户籍人口城镇化率的整体水平为43.50%，2015年的数据是46.61%，“十二五”时期提高了3.11个百分点，平均每年增长0.622个百分点。如果按照“十二五”期间的速度，完成“十三五”时期每年增加1个百分点的目标有很大难度。考虑到这些城市流动人口规模比较大，“十三五”期间必须超过1%的目标，才能在全国目标实现的过程中不拖后腿，其任务完成的难度更大。

    “十二五”时期户籍人口城镇化率增长幅度最高的是南宁市，户籍人口城镇化率提高了20.93个百分点，平均每年增长4.19个百分点。增长幅度超过10个百分点的有9个城市，分别为南宁市、西安市、金华市、泉州市、福州市、杭州市、昆明市、石家庄市和成都市。平均每年超过1个百分点的有台州市、西宁市、重庆市、常州市、南昌市、深圳市、大连市和郑州市。其余33个城市年增长率均低于1个百分点，有13个城市出现了负增长，济南市5年内下降了8.95个百分点，广州市、海口市、榆林市、乌鲁木齐市、武汉市、太原市、哈尔滨市户籍人口城镇化率下降也超过了1个百分点。

    从区域来分析，“十二五”时期户籍人口城镇化增长最快的是西部地区的13个城市，平均增长了5.89个百分点；其次是东部地区的27个城市，平均增长了3.47个百分点；增长速度较慢的东北地区的城市和中部地区的城市，5年间分别增长了1.12和1.68个百分点。

    四、政策建议

    （一）根据不同类别、区域的城市采取差别化的户籍政策

    从国家历次户籍制度改革的导向来看，虽然户籍制度总体上是放开的，但国家对不同类型的城市采取了不同的政策控制措施。基本原则是城市规模越大的城市对户籍控制的越严格，特别是北京、上海、深圳三个城区人口超过1000万的超大城市，虽然采取了积分落户的政策，但出于人口调控的需要，每年实际能够拿出的入户指标非常有限。实际上这三个城市存在很大差别，深圳市是以外来人口为主的城市，2015年常住人口的城镇化率已经达到了100%，但户籍人口的城镇化率只有31.2%，两者之间的差距达到68.8个百分点。对于这种类型的城市，就应该区别对待，不能用超大城市的户籍政策标准来控制人口。根据本次评估结果，应该把户籍人口城镇化率排名较低、进展速度慢且户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距较大的城市，列入“十三五”时期户籍制度改革的重点目标，分析存在的实际困难和问题，采取有针对性的政策措施，使更多外来人口能够在本地落户。

    从区域来看，东北地区和西部地区是我国人口的主要流出地，随着本地中心城市规模的不断扩大，一些城市人口总量和规模不足对本地发展带来的影响逐渐显现，这些城市的流动人口以本省范围内的流动为主，流动人口的适应性较强，对于这类城市不仅不应该设置户籍障碍，而且应该通过激励政策鼓励外来人口到本地落户。东部地区是我国人口的主要流入地，2015年东部地区流动人口总量占全国总量的74.7%，东部地区的流动人口以跨省流动为主，流动人口融入当地的难度比较大。东部地区的城市要区别对待。城市容纳能力比较强、经济发达和公共服务设施基础较好的城市，可以通过降低户籍门槛，鼓励外来人口在本地落户。流动人口聚集程度高、城市容纳能力有限的城市，不能过度追求户籍人口城镇化率的大幅度提高，而应通过居住证制度为流动人口提供基本公共服务。

    （二）把重点从解决城乡“二元”分割放在区域内外有别上

    随着国家户籍制度改革的推进，截至2016年除了西藏自治区以外，全国30个省、自治区和直辖市均出台了户籍制度改革方案，取消了农业户口与非农业户口的区别，实行统一的户籍登记制度。各地在对待本地农业户口居民上，无论在社会福利还是在基本公共服务上与城市居民的差距逐渐缩小。也就是说，我们一直强调的以户籍制度为代表的城乡“二元”体制在区域内部正逐渐弱化，特别是在东部沿海开放城市和地区表现的更为明显。

    但是由户籍制度造成的区域分割，即本地人和外地人的差距并没有得到有效解决，外地人无论是具有城镇户籍还是农村户籍在流入地城市获得本地户籍的难度均比本地人大得多。从整个国家层面来讲，增加财政支出可以提高户籍人口城镇化率［4］，但由于我国实行财政分权制度，地方政府是公共事务的主要承担者，出于地方利益的考虑，他们会在落户以及公共服务的提供上优先考虑本地居民。在这种情况下，越是公共服务和社会福利水平高的地区和城市，对户籍准入的条件越高。［5］

    从我国流动人口的构成来看，主要从中西部地区流入东部地区，从小城市流入大城市，跨区域流动特别是跨省流动比例很高。提高户籍人口城镇化率根本目的是让流动人口更好地融入城市，因此未来我国要打破区域壁垒，尽快解决由本地户籍和外地户籍造成的内外有别问题。

    （三）要尊重流动人口的意愿和选择，建立“用脚投票”的迁移机制

    作为流动人口个体来讲，无论是从农村流入城市，还是从小城市流入大城市抑或是从西部地区的城市流入东部地区的城市，都是权衡利弊、理性选择的结果。根据历年流动人口动态监测数据，近年来我国人口流动出现了相对稳定的趋势。由原来的暂时性流动变成长期性流动，2015年流动人口平均在外流动时间是4.4年，流入的城市相对固定；由原来的个体流动变成了家庭流动，已婚新生代流动人口中，近90%是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动约占60%。［6］也就是说，以新生代农民工为主体的流动人口，选择在哪类城市工作和生活不是盲目的，而是长期考虑和理性选择的结果。

    我们利用2011年全国流动人口动态监测调查数据，根据“您是否愿意转为城镇户口？”作为落户意愿的衡量标准，计算出50个被评估城市流动人口愿意落户流入地城市的比例。结果表明，城市规模越大，流动人口的落户意愿越强。落户意愿最强的是上海市，有68.20%的流动人口表示愿意在上海落户，北京、天津、广州、深圳、大连等城市均排在前列。因此，从流动人口的主观愿望来看，他们更愿意向东部沿海特大城市、大城市集中，这些城市的共同特征是经济发达，就业机会多，公共服务设施完善，吸纳流动人口的能力强。因此，国家在制定人口调控政策时，要考虑和尊重流动人口的意愿和选择，在政策上向流动人口落户意愿高的地方倾斜，通过消除户籍壁垒，建立“用脚投票”的人口流动与迁移机制。

    （四）要维护农业转移人口的基本权益，从农村内部着手，解除农民进城的后顾之忧

    农业转移人口是流动人口的主体，从国外发达国家城市化的历程来看，要想让农民安心地留在城市，必须先要从农村入手，解决他们流入城市的后顾之忧。英国工业化过程中，通过强制型的“圈地运动”使农民与土地永久脱离了联系，通过实施一系列劳动就业和福利制度让进城农民安心在城市安家。20世纪50年代日本政府通过实施土地调整政策和鼓励小农户“脱农”政策，为农民永久性进城创造条件，例如日本1952年颁布了《土地法》允许土地转让，鼓励土地集中经营和农业委托经营。

    综合各种调查结果，目前农业转移人口落户城市的意愿不高，主要顾虑是怕户口转移后农村权益得不到保护。主要包括：一是土地的“三权”问题，即农村土地的集体所有权、农户承包权和土地经营权。这些权利都是跟户籍制度直接挂钩，一旦脱离农村户口也就意味着自己不属于集体成员。在现有的土地制度下，国家提出了土地“确权”、“三权分置”等办法。但要打消农民的顾虑，必须通过立法的形式，保证农民离开农村后自己的权益不受到侵害。二是农民的住房和宅基地问题。由于宅基地所有权属于集体，大部分农民是无偿分配获得，农民的住房和宅基地能不能像城市住房一样具有抵押、担保、转让的权利，也是促使农民脱离农村永久进城的关键。

    农民进城后担心的另一个问题是能不能在城市立足。如果不能，将来能不能再返回农村。现实的情况是，目前大多数地方农民进城落户相对比较容易，而把城市户口迁到农村地区比较难。目前很多具备在城市落户条件的农业转移人口持观望态度，希望国家在政策上能够有所突破。今后户籍制度改革的方向应该是实行统一的户籍登记制度后，对于已经进城落户的农民，允许其在一定时期、一定条件下，把户口迁回农村，给予其一定的反悔时间，彻底解除其顾虑，为新型城镇化战略的顺利实施创造条件。

    ［参考文献］

［1］戚伟，刘盛和，金浩然.中国户籍人口城镇化率的核算方法与分布格局［J］.地理研究，2017（4）：616.

［2］李爱民.中国半城镇化研究［J］.人口研究，2013（4）：82.

［3］侯亚杰.户口迁移与户籍人口城镇化［J］.人口研究，2017（4）：85.

［4］朱正天.中国户籍人口城镇化空间分异和机制研究［J］.沈阳大学学报（社会科学版），2017（3）：281.

［5］刘金伟.我国城市户籍开放程度及其影响因素分析——基于全国63个样本城市的评估［J］.国家行政学院学报，2015（5）：94-95.

［6］国家卫生计生委流动人口司.中国流动人口发展报告［R］.北京：中国人口出版社，2016：21-57.

（刘金伟，国家卫生计生委流动人口服务中心研究员。）

（来源：《国家行政学院学报》2018年第4期）