明  亮：中国（深圳）综合开发研究院城市发展研究所研究员

康  琪：《城市化》杂志编辑、记者

概要

　　与全国出于生态保护、水库建设等目的移民工程不同，长沙县的山区移民是政府顺应群众需求，借鉴基层做法的实践探索。其发源于金井镇西山村部分山区村民对美好生活的自发追求，村委会、村干部的全力支持、主动协调引导。而长沙县委县政府的深入调研和决策又与山区群众的发展意愿不谋而合。2010年，张庆红县长率县农办、移民、民政等部门先后深入北山镇明月村、福临镇影珠山村和双江镇龙华山村调研，县委县政府出台了生态扶贫移民政策，明确了在白沙镇桃源村试点整村搬迁，并于2013年年底完成。从而催生了长沙县的生态扶贫工程和桃源试点，并逐步有序开展。这一案例给我们以重要启示：在城镇化过程中要充分尊重人民群众的发展意愿，尤其注意“要我搬”和“我要搬”的差别。长沙县不是简单的送温暖，而是致力于不同区域群众生存发展底线的公平。创造条件让山区群众通过自主选择、自主努力去改变贫困落后的命运。

引子

　　为了了解长沙县山区移民的最先基层实践，我们又一次来到了距离长沙县城一个小时车程的金井镇西山村。西山村的党支部书记林金良也早已在村委会等候了。现在的西山村比起我们两三年前造访时显得更加干净整齐，看来金井镇卫生环境评比第一名的称号是再名副其实不过了。说起西山村最初的移民行动，林金良先给我们说了一段早年在西山村流行的民谣，“要想公路通，黄粱一梦中；要想电灯亮，晚上看月亮；要想媳喊娘，除非去招郎。”这三句民谣虽为调侃俏皮之语，但也道出了当年西山村居住在高山地区村民的真实诉求。在林金良看来，所谓穷则思变，村民从山上往山下搬主要是生活艰难，甚至影响到了娶妻生子。老百姓有强烈的意愿，村委会和村干部当然要想办法解决。

　　一、“移民搬迁求发展”

　　与西山村民较为朴素的为生存、求发展而移民的逻辑相比，在我国很多地方因为生态环境和重大工程而导致的移民，则显然承载着宏大的国家意义。我国的三峡工程移民、内蒙古草原生态移民等，都属于20世纪规模大、周期长的移民工程。但由于外部社会环境以及个人诉求、能力的差别，总是出现了很多后续问题。例如，不少地区移民安置后，虽然生活在农村但迁入地无可分配土地而成为“失地农民”；虽然生活条件改善但缺乏生产致富的有效途径等。

　　长沙县的山区移民与我国其他地方的生态、工程移民很不同，不是国家自上而下的布置，而是县里顺应民意自主兴办的工程。其核心实质是在新型城镇化背景下的农民发展权问题，即如何为已经城镇化、半城镇化的农民提供更好的发展平台和发展机会。毕竟从整个长沙县的县域发展状况看，其已经处于较高的工业化、城镇化发展阶段，今后人口向星沙主城以及城镇集聚的趋势将越来越明显，绝大多数劳动力的非农就业也已经基本实现，因此，居住地的偏远和交通不便就成了制约部分农村居民享受公共服务以及获得更好发展机会的最大障碍。始于2002年的长沙县金井镇西山村高山移民，喊出来的口号就是“移民搬迁求发展”。

　　二、顺应民意、借智基层的山区移民实践

　　1.顺应民意因势利导

　　正如引子中民谣所反映的，西山村山区移民源于村民对美好生活的本能追求。西山村位于长沙县金井镇西北角，这是一个北部乡镇的北部山村。村如其名，全村12平方公里中，只有10%左右的耕地，其余多是莽莽青山。而恰恰在这“与世隔绝”的山坳之中，居住着8个组，108户，500余名村民。他们因居住在偏远山冲，交通闭塞，农作物受野兽侵害严重，无法耕种，几乎有种无收，生产生活条件极为落后。多数家庭有女易嫁，有儿难娶。

　　从2002年开始，西山村顺应部分村民搬迁意愿，组织居住在军民、团结两座水库上面的共67户，357人进行搬迁。在村支两委的组织下，村民走出大山，移民搬迁至山下，集中居住。根据每家每户一名代表的表决，由林金良书记向村委会申请报告。由于当时长沙县并没有针对山区移民搬迁的相关政策，因此，整个过程中涉及完善基础设施的投入，主要由村委会牵头，整合县、镇这个条块的涉农资金加以统筹解决。但当时仍有41户，220人因家庭条件限制，未能搬迁。对于这部分村民，西山村是根据长沙县2014年前后关于“推进城乡一体化、引导农民集中居住”的要求进行统筹解决。目前还有18户预计于2015年、2016年陆续搬出大山，届时西山村将完成全部移民。

　　在移民搬迁的过程中，西山村始终坚持自主、自愿的原则。“一户两缝地，村上负责基础，房子自己盖。”林书记说：有些家庭借钱也要盖房搬迁，“因为下山才有希望，用不了几年，不仅借款能还上，家里还能富裕起来。”“不过想要搬迁，还必须签个协议。”协议里会规定，建房必须统一风格和标准，还有禁止养殖污染，保持村容整洁，不许破坏公共设施等村规民约。

　　西山村新的农民集中居住点选址神山咀—湾里屋组境内，规划建设用地89亩，采取依托自然村落穿插安置的方式，配套建设生活污水处理设施、邻里中心、文化广场，并全面实现绿化亮化。项目分两期进行，于2015年12月完成。计划总投资480万元。一期工程于2014年9月份启动建设，目前已完成了土地征用、场地平整、边坡护砌、水圳整修等建设，并有24户移民签订协议，建房施工，搬迁96人，建设住房33缝。

　长沙市召开移民工作暨绩效考核座谈会

　　2010年，张庆红县长率县农办、移民、民政等部门的针对北部乡镇的基层调研时也发现了当初类似西山村的情况和问题，并且也曾到访过西山村。当时西山村自发的山区移民工作正好推行过半。由于地势高差等问题，长沙县北部乡镇的部分村民大多生活在交通不便、人烟稀少的山区，有些地方距离村部都要步行2个小时左右。而村组内的青壮年大多外出务工，居住在这些山区的留守老人、留守儿童更是难以便捷的得到外界的信息和服务。老百姓搬迁求发展的诉求和西山村同样强烈。这些都促使县委、县政府主要领导思考如何顺应民意、满足民需? 西山村的自发移民是否有借鉴和推广的可能? 经过一系列充分的调研和论证，2011年4月20日长沙县政府第77次常务会议审议通过《长沙县生态扶贫移民工作实施意见（试行）》。随着这一文件的出台，长沙县的山区移民工作开始全面展开。

　　2.选择桃源全面试点

　　之所以选择桃源村试点是因为那里与西山村相隔不远，西山村是桃源村民下山的必经之路。当西山的部分村民迁往山下，生活条件得以极大改善以后，桃源村的村民也开始坐不住了。另外，桃源村的情况甚至比西山更为严重。一个地处长沙县白沙乡最北端高山上的偏远小村，全村共3个村民小组、132户、412人，村民年人均收入才1280元，全村耕地总面积才42亩。在桃源村内，全村楼房仅有2栋，90%的村民都住在土砖房中，甚至还有些村民居住在年久失修的老宅子里，不少房屋墙上的裂缝随处可见。桃源村与西山村相比除了光棍多以外，桃源村的老人最怕得病，因为从家里走路下山到村卫生室，最快也要40多分钟，如果遇到突发性疾病，往往会有生命危险。为有效解决桃源村村民的生存、生活隐患，顺应老百姓对美好生活的期待，同时也是西山自发移民带来的启示，长沙县县委、县政府最终决定把久居高山的408名村民迁移到更宜居的地方，桃源村成了长沙县首个生态扶贫移民试点村。

　　尽管如此，工作伊始，部分村民还是对政策有所顾忌和不理解。在这一问题上，长沙县县委、县政府在坚持“自主、自愿”的原则上还是进行了细致耐心的政策讲解。有村民在红网上提出如下的质疑：

　　我家位于湖南长沙县白沙乡桃源村，是一个名副其实的高山贫困村，自古以来村民们都是靠山吃山的生存，自1976年团结水库的修建使村民真实地过上了与世隔绝的生活，原本1000多的人口，没有学校，没有卫生所，没有商店，人均不到2分田，村民们至今都住着几百年前的老房子，现在团结水库政府要建水厂，要高山移民，但是人均5万元的补偿费（其中政府还要扣除2万元的安置房屋地基建设费，村民人均到手只有3万元），还要自己建房，原本靠山吃山的山林也没有了，这让原本贫困的村民移民后如何生存?

　　长沙县政府及时对部分村民反映的问题做出答复：

　　为了从根本上帮助山区农民脱贫致富，改善其生产生活条件，保护山区生态环境，促进边远山区经济社会可持续发展，2010年，长沙县委、县政府领导经过多次实地调研，并广泛征求群众意见，决定“十二五”期间在全县实施生态扶贫移民，出台了《长沙县生态扶贫移民工作实施意见（试行）》。2011年，确定在白沙乡桃源村进行生态扶贫移民试点，选择了一个交通便利，靠近白沙集镇的安置区。
生态扶贫移民工作的基本原则是：政府引导、部门联动、乡镇为主、群众自愿、政策帮扶。通过政府引导和政策帮扶，充分调动农户搬迁的积极性，妥善处理好安置地迁入群众与当地居民的关系。在实际操作过程中，充分尊重农户意愿，不搞行政命令。生态扶贫移民搬迁的基本原则是：自愿搬迁，科学安置，整合资源，有序推进。

　　长沙县政府对生态扶贫移民按5万元/人的标准进行补助，针对不同安置方式，补助标准如下：

　　（1）自行购房搬迁的移民户，其原有住房拆除后，凭移民安置协议、新入住地户口和安置地房产证明或购房合同，由县移民领导小组直接兑付移民户5万元/人补贴资金。

　　（2）东八线白沙段安置区内划地自建的移民户，由县移民领导小组直接兑付移民户3万元/人，其余2万元/人用于安置区宅基地平整和基础设施建设。在2015年试点过程中，为鼓励群众积极搬迁，早日脱贫致富，县政府另外设立按期搬迁奖励1万元/人。

　　（3）“三无人员”由政府安排到敬老院。生态扶贫农户搬迁后户口可以迁入安置地，也可办理农转非；不再保留原有房屋和宅基地，实施退宅还耕（还林）。生态扶贫移民安置后，对其原有土地、山林承包权等政策原则上保持不变。

　　以上述情况为例，长沙县县委、县政府做到了生态移民问题信访件件有回复，政策询问条条有反馈，做了大量政策宣传工作，消除了误解和顾虑，确保了移民工作的顺利推进。

　　3.统筹领导落实到位

　　为保障山区移民工作的有效开展，县政府成立长沙县生态扶贫移民工作领导小组，主管全县生态扶贫移民工程。移民工作不仅要顺应老百姓的发展诉求，同时也需要为他们提供更好的发展条件，为此，整个移民工作也是紧紧围绕这一根本原则，尽量为老百姓提供更好的发展机会。主要措施包括：

　　（1）原来属于移民户的山林水土，其经营权保持不变；在建好新房或落实新住房后原有房屋全部拆除；原有林地全部实行封山育林，原有山林补贴及库区粮食补贴，按照每户0.1亩菜地的标准发放。

　　（2）积极完善就业创业机制，政府为移民的村民免费提供电工、焊工、种植、园艺等培训机会，加大对下山移民转移就业的技能培训力度，切实提高其劳动技能和创业本领，推荐到本镇企业务工。

　　（3）此外还采取了降低下山生活成本的措施，每户留有0.3分菜地，用来种植一些日常食用的蔬菜。

　　（4）长沙县政府在桃源村集中安置点集中规划建设沼气池供气，每立方只需交1元钱，据村民说沼气都用不完，还能供给附近工厂食堂供100多人做饭。

　　（5）安装免费有线电视，现在每家每户都可以足不出户知天下事。

　　4.尊重差异分类指导

　　长沙县的山区移民始终坚持农户自愿原则，加强对移民对象的指导，保护农民在移民过程中的知情权、选择权和参与权。群众自愿是长沙县山区移民工作的重要原则和前提条件，也是区别于其他工程移民的重要标志。以桃源村山区移民为例，针对不同村民的情况也采取了“分散安置、划地建房、住敬老院”三种安置方式。三种安置方式的生态移民补助标准均为5万元，具体区别如下：分散安置的，其原有住房拆除后，凭移民安置协议、新入住地户口和安置地房产证明或购房合同，由县移民领导小组直接兑付5万元/人补贴资金。在集中安置区内划地自建的，由县移民领导小组直接兑付3万元/人，其余1万元/人用于安置区宅基地平整和基础设施建设，1万元/人用于按期搬迁奖励。住敬老院的，1万元用于个人补贴，4万元拨付敬老院用于敬老院基础设施建设。对于自主建房，移民也有一定的选择权。

　　三、效果：让移民既宜居更宜业

　　1.生活条件得到极大改善

　　目前，桃源村作为长沙县统一部署的移民试点，共408人全部搬迁完毕。在白沙镇黄兴大道北延线附近的报母村和锡福村规划征用了170亩山地，用于桃源生态移民集中安置点的建设。目前安置点的排水、用电、燃气管道、有线电视线路、自来水、道路、污水处理、护坡、人工湿地和全覆盖生态绿化等基础设施建设已经全部完成，生活条件与之前相比得到了极大改善，村民服务中心、村卫生室、篮球场等群众健身场所也已经建设完成。

　　2.获得更好的发展平台

　　由偏远地域迁移到经济、交通较好地区，村变成了社区，村民变成了居民，组织架构和移民身份得到自然转换；移民由原来的分散居住变成了相对集中居住，依托交通条件经商和离土不离乡就业，体现了以人为本的城镇化内涵和价值取向。例如，桃源村的移民安置点选择在了长沙县重要的交通干线——东八线一侧，报母村和锡福村交界处，离李家山中心集镇（白山镇政府所在地）较近，交通便利。这一区位不仅对山区移民有巨大吸引力，有助于减少移民搬迁阻力，而且也给移民提供了一个自我创业发展的难得机遇。在我们的调研走访中已经发现，部分村民将住房进行装修改造准备从事餐饮娱乐生意。这样的创业机会在原来的山区是不可想象的。

　　四、点评：顺应民意与因势利导相融合

　　1.顺应民意摈弃传统扶贫模式

　　长沙县的山区移民不同于以往的生态、工程移民，也不是传统意义的输血式扶贫，其重点在于充分顺应民意，尊重老百姓的移民求发展诉求，为他们提供一个相对公平的发展平台。因此，发展是核心，移民只是手段。目前，在我国中西部很多地方，人口异地城镇化、半城镇化的趋势已经非常明显，而他们在家乡尤其山区的居住地往往成为获得更好发展机会、成为真正意义上“市民”的制约障碍。此外，移民工作是一项系统工程，并不是简单地把深山里的农民搬出来就行，关键是搬出来后各方的配套是否为他们提供了更好的发展环境和条件。因此，财政、移民、农业、水务、就业、社保、教育、医疗等政府相关部门的统筹协调、综合推进至关重要。长沙县的实践也许能够给我们当下正在推进的新型城镇化一点启示。

　　2.学习借鉴来自基层的智慧

　　目前长沙县的山区移民工作已经全面展开，但这与以往政府主导、选择试点、全面铺开的做法有所不同。长沙县的山区移民最初是在深入调研，并已有了西山村自发移民实践基础上，桃源村民看到切实改善后主动向政府积极争取，这才让县委、县政府下定决心，顺应民意、因势利导。同时长沙县委、县政府的相关政策对于最新自发试点的西山村又是极大利好，从而保证了第二阶段移民工作能够顺利推行。因此，这一案例也是长沙县县委、县政府“从基层中来又回到基层中去”工作方法的一次生动体现。